蔡主委於立法院內政及民族委員會專案報告「小三通執行可行性評估」

中華民國八十九年十月十九日
立法院內政及民族委員會

「小三通執行可行性評估」專案報告

報告人：行政院大陸委員會主任委員蔡英文 --------------------------------------------------------------------

目　次
壹、 背景說明

貳、 「小三通」評估結果
一、總體評估部分
二、個別項目評估部分

參、 「小三通」初步規劃方向
一、規劃原則
二、金馬地區「小三通」規劃內涵及實施階段
三、澎湖地區「小三通」規劃內涵及實施階段

肆、 金馬地區民意反應
一、主要民意訴求
二、本會處理方式

伍、 規劃及實施時機
一、規劃進度
二、執行時程

陸、 結語
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主席、各位委員、各位女士、各位先生：
今天應 貴委員會邀請，就本會針對實施「離島建設條例」第十八條，即所謂「小三通」執行可行性之評估結果，提出報告，至感榮幸。本人也企盼藉由今天的機會，聽取　各位委員的指教，以作為進一步規劃推動「小三通」之重要參考。

壹、背景說明

「離島建設條例」於今(八十九)年三月二十一日經立法院三讀通過，並於四月五日公布實施。陸委會根據行政院指示，即針對「離島建設條例」第十八條所規定試辦金門、馬祖、澎湖地區與大陸地區「通航」，積極進行評估規劃。六月八日本人也針對推動「小三通」之相關問題及評估作業計畫，向　貴委員會提出專案報告。今年六月十三日　大院第二十三次院會決議：「(一)政府應在三個月內完成『小三通』評估，再三個月內完成規劃後，隨即實施優先試辦項目：1.『除罪化』。2.『可操之在我』部分。(二)在前項架構下，政府應優先試辦離島宗教通航。(三)在評估與規劃同時，政府應盡力推動兩岸協商之恢復。」行政部門充分尊重　大院上述決議，積極展開「小三通」之評估規劃作業，包括內政部、國防部、財政部、經濟部、交通部、經建會、陸委會、農委會、海巡署、以及國安單位等，分別從國防安全、社經秩序、經濟建設、法令適用、大陸政策以及執行面，分兩階段進行影響評估作業，由陸委會加以彙整，並於今年九月中旬完成兩岸「小三通」影響評估報告，經提報九月十四日行政院政務會談討論，並完成修正後，於九月二十五日函報行政院核轉　大院備查。

貳、「小三通」評估結果 一、 總體評估部分 (一) 開放「小三通」有助於離島建設，但須防杜後遺症。
金、馬、澎湖地區與大陸接近，尤其金馬地區與大陸福建在地理上連為一體，經濟、社會、人文等方面之發展幾不可分割，因此，推動「小三通」有助於促進金馬地區經濟繁榮，照顧當地民眾日常生活之需求，並可減少因過當的限制所造成非法「小三通」行為，降低民眾犯罪之風險。從兩岸互動觀點，亦可促進雙方人民福祉，增進良性互動，並有助於重啟兩岸協商。
另一方面，我們也必須注意到，在中共未放棄武力犯台前，若無配套措施而貿然開放「小三通」，可能威脅離島軍事安全，進而影響本島之防衛作戰。再者，兩岸船隻、人員、商品往來增加，若不能有效建立秩序，則有可能加劇非法入出境、走私、偷渡、逾期滯留、非法打工等問題，形成治安的隱憂。

(二) 漸進、局部實施「小三通」具可行性。
經縝密的國安及經濟影響評估，確認在有效控管風險，並採完善配套措施的前提下，以漸進、局部方式實施「小三通」具可行性。茲就相關重點說明如次：

實施地區：金門及馬祖地區可優先實施，俟運作正常後，再評估澎湖地區與大陸地區有限度「通航」。— 澎湖地區位於海峽中線一帶，對本島防衛具關鍵影響，若貿然實施「小三通」，對我國防安全之衝擊尤為嚴重。

開放方式及限度：基於離島防務、安檢負荷等因素考量，應採漸進方式開放航運、人、貨往來，其規模及數量亦宜限制。 — 從航運方式評估，開放金馬地區與大陸福建進行空中「通航」，經濟效益有限，但對防務安全衝擊甚大，故暫不實施。
— 從人、貨往來評估，大陸地區人員進入金馬地區可能形成之治安問題及增加管理負荷，須逐步調適，故初期須有較嚴格限制。至於商品貿易，亦須作好通關、檢疫措施，數量方面亦須配合港埠等容量。

中轉或彎靠：現階段不宜開放中轉及彎靠，但可考慮專案核准特定項目之需要，理由如下： (1) 從國安觀點，開放離島進行中轉，由於中轉過程中人員及貨品停留或落地時間短暫，不易落實安檢工作，對地區防務及治安均構成負面影響。
(2) 從經濟觀點，開放台灣地區貨品及人員可經離島中轉大陸，雖可產生局部經濟效益，增加當地民間投資；但是，這種效益將極為短暫，因為，在兩岸「三通」之後，因中轉帶來之商機可能隨之消失，形成投資的浪費。因此，「小三通」規劃必須從離島本身建設為著眼，不宜依賴因「三通」限制所形成短暫的「中轉」需求。

二、 個別項目評估部分
經過多次評估，「小三通」開放項目將分階段推動，初期規劃如次： (一) 航運
「通航」方式：先開放海運「通航」，並以「一區一港」為原則，採「定點、定期、定線」方式進行。
港口及航線選擇：初期最有條件之港口為金門料羅港及馬祖福澳港；航線則以「金門—廈門」、「馬祖—福州」較為單純。
航行船舶：以兩岸客、貨船「通航」為原則。另基於除罪化之考量，漁船若改裝客、貨船，可依船舶法與航業法規定辦理。

(二) 商品貿易
開放類別：開放商品貿易之類別應以滿足金馬民生需求為重點，加工型貨品轉運貿易為輔；中轉型貿易在兩岸「三通」前不宜開放。
開放項目：開放項目宜循序漸進，分階段實施。經初步協調，未來商品貿易在排除中轉(台灣貨品經金馬輸往大陸，或大陸貨品經金馬輸入台灣)之前提下，其開放項目規劃如次： (1) 輸入部分：第一階段以除罪化為主要目的，並採正面列表方式，開放目前已公告准許間接進口之商品項目。第二階段以推動離島地區之開發建設，健全當地產業發展為目的，開放項目將進一步擴大。
(2) 輸出部分：除管制出口項目外，在金馬地區生產製造之貨品均可出口。
(3) 基於有效「除罪化」考量，在強化防範走私，採取配套措施的前提下，將考量擴大第一階段准許輸入項目，但採配額方式管理，以活絡經濟。

(三) 人員往來
金馬地區人員進入大陸地區：開放金馬地區人民進入大陸地區應限於民生需要及促進離島經濟有關事項，以及人道因素等事項，惟進入大陸地區之時間、次數及相關管理可有彈性。
大陸地區人民進入金馬地區：基於國家安全理由，開放大陸地區人民進入金馬地區初期宜採配額方式。依金馬地區防務需求、安檢人力及設施等初步估算，可開放之規模，大陸人士在金門停留人數每日七００人以下；在馬祖為每日一００人以下。

(四) 工商發展
發展方向：開放「小三通」有利活絡金馬地區工商業活動，但金馬地區因人口少、腹地小，未來發展仍以觀光業及相關商業有較大發展空間。
開發計畫：金馬地區可規劃「大陸(兩岸)貨品交易中心」，或從現有工商基礎上再予加強。

(五) 農漁業發展
發展方向：開放「小三通」後，金馬地區農漁業可朝轉型為休閒農漁業方向發展。
規範問題：實施「小三通」須加強動植物防檢疫，並應防止金馬地區自大陸進口農產品輸銷台灣本島。

(六) 「通水」及電力供應
「通水」需求及條件：開放「小三通」後，因觀光商務活動增加，金門地區供水稍有不足，若能由大陸供水，較為便利。惟「通水」條件，須兩岸關係許可且能有效控管風險，同時須以確保基本民生及國防用水之自給自足為前提。
電力供應：金馬供電能力大致可因應開放「小三通」後之電力需求。(依現有電力供應計畫，在「小三通」後，金門地區足敷未來五年之電力需求；馬祖地區足敷未來約兩年之電力需求。)

(七) 「除罪化」問題
「除罪化」之意義：是針對非法「小三通」之犯罪行為如走私貨品、人員非法入出境、船舶非法直航大陸、漁船或企業非法僱用大陸漁工或勞工等，藉由開放措施使非法行為合法化，或透過刑事立法手段，免除犯罪之制裁或改予較輕之處罰，達到「除罪化」目的。
政策方向：考量金馬地區與大陸地區不可分割之密切關係及民生需求，經分析若犯罪行為係出於當地人民之需要，且無礙國家安全者(如走私當地需要之大陸貨品)，將優先考量開放或放寬管制，予以「除罪化」；惟若考量有違國家安全或非關當地民生需求者(如走私到台灣之大陸貨品)，則不予「除罪化」。

參、「小三通」初步規劃方向 一、 規劃原則
根據上述影響評估結果，並考量兩岸關係之長期發展及加入ＷＴＯ等因素，擬定「小三通」之規劃原則如次： (一) 以國家安全為最優先考量
「小三通」須在確保國家安全的前提下推動實施，惟國家安全須有明確內涵，並具可操作性。
(二) 以「離島建設條例」之整體立法精神為依歸
「小三通」係根據「離島建設條例」第十八條規定進行規劃，必須以「離島建設條例」之整體立法精神為依歸。
(三) 與加入ＷＴＯ及「三通」政策相互配合
「小三通」涉及「通航」及衍生之人、貨往來及相關商業行為，與我加入ＷＴＯ及兩岸「三通」具高度關聯性，故「小三通」之規劃，需與加入ＷＴＯ及「三通」政策整體考量，相互配合。
(四) 從建立穩定、正常的兩岸關係為出發點，並考量短程及中長程之不同情況，以「整體規劃、階段實施」方式進行。
推動「小三通」，須前瞻兩岸關係發展，本於「雙向往來」、「互利互惠」原則，從最大開放限度，作整體規劃，但其實施則需考量國家安全風險管理，配合客觀條件，分階段實施。
(五) 依據金馬地區與澎湖地區之不同情況，予以區隔規劃。
金馬地區與澎湖地區，無論在與大陸及台灣之依存關係，發展條件或國安維繫上，都有截然不同的考量，因此須予區隔規劃。

二、 金馬地區「小三通」規劃內涵及實施階段 (一) 近程
內涵：採取「邊區貿易」模式，有限度開放金馬地區與大陸福建地區進行貨物、人員、船舶及郵電等之雙向往來，其規劃內涵將以上述個別項目評估結果作為基礎。
實施階段規劃： (1) 第一階段：優先實施「除罪化」及「可操之在我」部分，將視客觀條件包括：中共已開放事項，中共方面給予我民眾待遇之合理性，以及我方主動開放後不致衍生複雜問題等因素，選定優先開放項目。
(2) 第二階段：經由兩岸協商確定進一步開放之項目。

(二) 中長程
內涵：配合兩岸「三通」及經貿關係正常化，並本「邊區經濟合作」之精神，開放金馬地區與大陸福建地區進行貨物、人員、船舶及金融等全面正常往來，進而加強雙方經貿合作。

三、 澎湖地區「小三通」規劃內涵及實施階段 (一) 近程
內涵：採試點「通航」模式，在確保國家安全的前提下，針對澎湖地區經建需要，以專案核准方式開放「特定項目」作為澎湖地區與大陸地區試辦「通航」之項目，其規劃如次： (1) 自大陸地區專案進口特定貨物(如砂石)
(2) 兩岸文化交流活動(包括宗教活動)
(3) 專案訓練活動或參加會議
(4) 發展電腦軟體園區
(5) 兩岸農漁業合作

實施方式：其實施以專案核准方式逐案進行。

(二) 中長程
配合兩岸「三通」，採「經濟特區」模式，開放澎湖地區與大陸地區正常經貿往來，建設澎湖成為國際觀光、遊憩渡假及會議中心。

(以上詳細內容請參閱行政院函送　大院之「兩岸『小三通』影響評估報告」。)

肆、金馬地區民意反應 一、 主要民意訴求
本會與相關機關在進行「小三通」評估作業過程中，充分蒐集各方意見，並持續與　大院委員及金門、馬祖、澎湖地區縣政府及民意代表保持密切聯繫。大致而言，各界對逐步漸進開放「小三通」皆能獲致共識，金馬地區民意對在當地優先實施「小三通」亦表肯定，惟仍有若干訴求或不同意見，可歸納如次： (一) 認為「一區一港」規劃不能充分滿足當地實際需求。
(二) 認為不開放人、貨中轉，將影響「小三通」之經濟效益。
(三) 希望開放大陸地區人民進入金馬地區之人數能夠增加，並開放大陸人民到金馬地區觀光。
(四) 希望能專案核准自大陸進口砂、石、鋼材及勞工，以利推動重大工程。
(五) 希望在無安全顧慮情況下，推動興建金廈大橋。
(六) 希望推動「除罪化」亦能將當地漁民所進行之小額貿易納入，惟亦須注意「除罪化」可能造成對經濟及治安之負面影響。
(七) 希望能配合金馬地區之長程發展作更宏觀、具體之規劃。
(八) 請求中央准許地方政府就「小三通」所涉與大陸協商事宜，與對岸地方政府進行協商。

二、 本會處理方式
對於金馬地區之民意訴求，本會充分理解，並已針對個別訴求事項再作檢討評估，如屬立即可行者，將予納入短程規劃及實施範圍；如現階段實施仍有困難者，將在「小三通」付諸實施後，作定期檢討改善，務期能有力回應民意之訴求。

伍、規劃及實施時機 一、 規劃進度 (一) 「小三通」影響評估報告業經行政院核定並送　大院備查，目前已進入細部規劃階段，跨部會工作除本會負責大陸政策協調外，各有關部分亦已指定主管機關統籌，如港口管理(包括海關檢查、證照查驗、檢疫、緝私、安全防護、警衛、商品檢驗等)及軟硬體設施之規劃部分，由交通部統籌；商品進出口管理之規劃部分，由經濟部統籌；人員進出管理之規劃部分，由內政部統籌，以利加速推動規劃作業。
(二) 「小三通」初期實施之港口，擬以最有條件之金門料羅港及馬祖福澳港先行進行細部規劃及作業，以利相關軟硬體設施之建制，可以充分配合「小三通」實施之進度。

二、 執行時程
「小三通」規劃作業，預計十月底至十一月初各部會可以完成初步規劃方案，再由本會加以彙整後，進行必要之溝通協調，並完成行政作業程序。全案預計十二月中旬可以定案，短期內即可實施優先試辦項目：1.「除罪化」；2.「可操之在我」部分。

陸、結語
政府推動「小三通」旨在加強促進離島地區之建設與發展，提升離島地區生活品質，同時亦藉此增進兩岸良性互動，開啟兩岸和平發展之新局。基於此一出發點，我們從前瞻、務實的觀點，進行「小三通」之評估規劃工作，並在有效控管風險，完善配套措施下，以漸進、局部方式實施「小三通」，俾能確保國家的安全。

儘管「小三通」牽涉層面極為複雜，政府將依既定時程表，積極進行「小三通」規劃作業，並繼續徵詢各方意見，與離島地區縣政府及民意機關充分溝通。本人亦期望　各位委員能繼續給予本會支持與指教，促使「小三通」能夠順利、有秩序地落實推動。

以上報告　敬請　指教。

資料來源：陸委會 中華民國八十九年十月十九日