專題報導

從全球經濟整合

看兩岸經濟協議的急迫性

文／林祖嘉

前言

2010年6月，在兩岸簽署的ECFA中，就明列在未來兩岸將就貨品貿易協議、服務業貿易協議、投資保障協議及爭端解決機制等協議進行後續的協商。然後，在2012年8月，兩岸完成了投資保障協議，且在2013年元月正式生效。另外，2013年6月完成簽署服貿協議，遺憾的是目前仍然在立法院等待完成審查。至於貨貿協議與爭端解決機制協議目前兩岸仍然在協商當中，其中前者已經完成了9次的協商，後者也進行了6次的協商，我們希望未來不但是兩岸協商能儘速完成，而且也希望立法院能儘速成完審查，讓兩岸的協議正式生效，以提高台灣產品在大陸市場上的競爭力。

在這裡我們認為有幾個最主要的理由，說明為什麼我們認為ECFA要儘早完成協商及生效：第一，兩岸貿易總額佔台灣對外貿易的28%，是台灣最大的單一貿易夥伴，因此如果兩岸完成洽簽ECFA及其後續協議，將可大大提升台灣產品在大陸的競爭力。第二，目前大陸內需市場正在面臨快速轉型的階段，其中尤其是從製造業轉型到服務業的情況最為明顯，因此兩岸洽簽的服貿協議正可以讓台灣企業以更好的條件進入大陸內需市場。

第三，更重要的是，目前全球經濟正在面臨快速整合的階段，比方說，目前在世界貿易組織（WTO）下面簽署完成的自由貿易協議（FTAs）共有500多個，而正式生效的有300多個。其中還有很多雙邊及多邊的FTAs正在協商當中，比方說與台灣關係密切的且以美國為首的跨太平洋夥伴協定（TPP），及以大陸和東協10國為首的區域全面經濟夥伴協定（RCEP），預計這兩者都將在今年或明年完成協商。另外，台灣產品最主要的競爭對手韓國近年來也在快速的與其他國家洽簽FTAs，他們已經完成了與美國、歐盟、和東協10國的FTAs，而且最近也完成了與加拿大和澳洲的FTAs。韓國預計在今年底以前，會完成與大陸FTA的協商，到時台灣產品在大陸市場上將會遇到韓國產品的強烈競爭。經濟部就曾說，希望兩岸的貿易協議完成時間不要落後中韓FTA半年以上，否則未來台灣的外銷訂單可能會出現轉單的情況，對於台灣出口將造成重大的打擊。

依經濟部統計資料顯示，目前新加坡、韓國、日本、與台灣已經完成簽署且生效的FTAs，佔其對外貿易的比例（即貿易覆蓋率）分別為76.4%、36.0%、18.2%及9.7%；而未來如果完成所有在協商中的FTAs，則其貿易覆蓋率將可分別達到87.3%、82.3%、84.1%及26.9%。由此可見台灣目前所遭遇到的對外貿易環境可以說是非常的險峻，不論是政府部門、企業及人民都應該更積極的設法面對此一問題。

ECFA的後續協議

接著我們進一步說明ECFA完成後，其後的幾項重要的協議。其中投資保障協議已在2013年元月生效，其最主要的目的是在協助台商面臨與其他企業和地方政府發生貿易糾紛時，能夠有一個協處的平台。依海基會統計資料顯示，到2014年8月底止，依投保協議提出要求協處的案例共有169件，其中已經完成協處的共有41件。投保協議的另外一項重要功能就是人身安全的保障，協議要求台灣的人被留置時，陸方必須在24小時之通報，這對於身處大陸的台灣人身安全的保障有很大的助益。

去年6月簽署的服貿協議是ECFA後第二項完成簽署的協議，因為一方面大陸服務業正在快速的發展，而台灣服務業發展遠比大陸成熟，再加上服務業需要很多人與人的接觸，而與外商相比，台商有又有語言上的優勢，因此我們認為服貿協議對於台商進入大陸市場將會有絕對的幫助。

在服貿協議中，大陸提供台灣80項服務業的開放，這些項目都比大陸在WTO承諾的項目要高，因此對於台商進入大陸要比外商進入大陸有利許多。而台灣開放給大陸的64項承諾當中，只有約三成略高於我們在WTO的開放承諾，而且這些項目早已經開放給外商。另外，大約還有三成是仍然低於我們在WTO的承諾，包括金融、電信與媒體等產業。而且，我們並沒有給予大陸「國民待遇」與「最惠國待遇」，因此其實我們給予大陸開放的程度是非常有限的。也就是說，大陸服務業進入台灣時，仍然很難與外資企業競爭，因為他們進來的條件是更差的。

然而，即使我們對於大陸企業來台投資服務業的開放非常有限，但是由於兩岸情況特殊，因此仍然有部分國人對於陸資來台投資有很多的疑慮，因此我們在此特別澄清幾項重要的誤傳：首先，服貿協議並沒有開放大陸勞工來台工作，同時也沒有開放大陸人民來台投資移民。我們唯一開放的是，因為大陸企業來台投資而允許這些企業主或高階經理人員得以來台進行商務活動，而且這些規定是早在2009年開放陸資來台投資時就已經開放的，與服貿協議無關。依經濟部統計資料顯示，到2013年12月底為止，陸資來台投資共483件，投資金額約8.6億美元，因此而來台灣的大陸高階經理人共259人，而這些企業聘僱的台灣人員總數為9,674人。

其次，我們對於陸資來台會有嚴格的審查，比方說，有軍方背景的陸資不能來投資；有獨占、寡占或對於社會、經濟與金融等方面可能造成重大影響者，也不得來台投資。而且，陸資企業進來台灣之後，其企業與人員都必需隨時接受檢查，陸資企業不得拒絕。第三，陸資技術人員不得進入我方的電信與電腦機房，而且金融相關資訊非經許可不得傳送出國。第四，服貿協議不只是大企業有利，而且對於中企業有會有很大的助益。比方說，大陸同意我們的電子商務業者得以在福建投資且取得55％的股權，如此一來，我們的PChome、東森與富邦等電子物流業者就得以在福建投資成立公司。他們可以宣稱只出售台灣的商品，而且所有商品都將從台灣直接寄送到大陸。我們相信這對於台灣許多中小企業甚至個人賣家而言，將會是很大的利多，因為未來將可以打開全大陸13億人口的市場。

再者，因為服貿協議市場的開放是雙向的，未來我們預期可能會有大陸的企業到台灣來投資，因此造成對於台灣產業產生潛在的競爭，而導致有一些台灣的弱勢企業面臨被轉型或淘汰的壓力。所以，在2010年6月簽署ECFA時，政府就提出了「經濟自由化產業調整方案」，其中各部會共提出了982 億的經費（其中勞委會有385億），來協助企業或個人進行產業調整或是失業救濟的相關方案。

最後，我們要再次說明的是，自從去年6月行政院把服貿協議送到立法部門審議之後，到現在仍然沒有完成審議。而且，其中經過了20次的公聽會、太陽花學運。但是，我們認為既然立法院已經作成決議，應該要「逐條審查、逐條表決」，我們希望立法院能就服貿協議的內容儘快的進行審議，其中如果國人對於某一些開放的項目內容真的有疑慮，我們建議可以考慮採用「附帶決議」的方式，在不修改條文的情況下，來解決國人的疑慮。

在貨貿協議方面，自從2011年2月啟動第一次協商到今年9月，共完成了9次的協商。貨貿協議的內容大致上分成三個部分，即協議文本、市場開放項目及原產地規則。在協議文本方面，兩岸貨貿協議目前含蓋的範圍包括：總則、市場進入與待遇、原產地規則、海關程序、食品安全與檢疫、技術性貿易障礙、貿易救濟、與訊息提供及協議管理有關的規範，這其中的文本內容大致上與一般WTO下所簽署的FTA相當接近。一般來說，由於大陸是以開發中國家加入WTO，他們對於市場開放的程度是相對保守的，因此在文本方面的內容也相當有限，比方說，很多國家的FTA可能會包括環境專章或勞動專章等等，但是在大陸與其他國家洽簽的FTA中，都很少會討論到這些內容，因此兩岸的貨貿協議可能也不會觸及這些內容。

至於在市場開放方面，主要討論的是那些產品項目應該要放到降稅的項目中，然後降稅的幅度是降到多少，最後要多久完成全部的降稅過程。由於兩岸要討論的降稅項目全部約有8,000多項，其中工業產品有6,000多項，農產品有1,500多項，每一項都要討論，因此需要雙方花許多的時間來討論。

目前雙方同意把項目分成五個大項目（五個籃子）來討論，A籃是貨貿生效立即降稅，B籃是貨貿生效後5年內降稅，C籃是貨貿生效後10年內降稅，D籃是貨貿生效後15年生效，E籃是完全排除降稅。比方說，我們希望在協議生效後，大陸能夠立即對面板降稅，我們就會要求大陸把面板放在A籃當中。另外，我們對於成衣鞋子要保護，因此我們就要求把這兩項產品放在D籃中，也就是要在協議生效後15年才降稅。大致上來說，台灣相對於大陸較有競爭力的主要產品包括面板、石化、汽車與工具機，這是我們向陸方爭取的主要項目；另外，毛巾、織襪、石材與陶瓷則是我們的弱項產品，要爭取儘量延後開放市場。

此外，由於農產品的開放一直都是相當敏感的，尤其是馬總統曾經多次提及在他任內不會再開放新的農產品項目由大陸進口，因此我們在與大陸協議開放農產品時就會相對的保守。不過各位讀者也不必太意外，因為幾乎在所有的FTA中，農產品開放都是最敏感的項目，協議雙方都會非常的小心。

最後，在爭端解決機制協議方面，目前兩岸也已經有過6次的業務溝通，其中爭端解決協議中大約有30多條條文，而有相當多的條文已經取得基本上的共識。爭端解決機制與投資保障協議最大的不同時，前者是在解決兩岸貿易中，政府與政府之間出現爭議問題的時候用的；而投保協議則是用在企業與企業或是企業與政府之間產生爭議時用的。也就是說，爭端解決機制主要在解決包括反傾銷、貿易救濟、及其他細項的規定，比方說，雙方專家小組如何組成等等。由於其中內容主要與法律有關，與實際市場開放的關係較低，因此受到的重視要遠低於服貿協議與貨貿協議。

兩岸協議監督條例

另外，我們在這裡要特別一提的是，今年3月太陽花學運中，學生要求政府通過「兩岸協議監督條例」，以增加民眾對於兩岸協議內容的透明度，也同時可以增加立法部門對於行政府門的監督。其實過去行政府門在進行兩岸協議時，都必需要向立法部門進行報告，同時要必需向業界諮商；在協議簽署後，也必需送立法院。依兩岸關係條例的規定，如果協議本身不涉及修法，則送立法院備查，但是立法院可以決定是否要改成審查，例如服貿協議就被改成審查；如果協議需要修法，則必需送立法院審查，例如未來完成的貨貿協議中必然會有關於稅則修正的問題，因此就必需送到立法院審查。

由於過去兩岸協議的送審過程本來就有一定的機制，現在學生要求要把這些機制法制化，對行政府門而言，並不是壞事，因此行政院立即在4月就把第一版本的「兩岸協議監督條例」送到立法院進行審議。然而，由於各界對於此一草案都非常重視，因此目前有許多的版本送到立法院，我們認為立法應該就這許多的版本進行討論，找出最合適的版本，供未來兩岸協議遵循之用。

不過，我們要強調的是，監督條例的主要目的應該在使兩岸協議的簽者過程更為透明，讓國會與民眾可以進行監督，因此在行政院版本的協議中，包括了四個階段溝通（議題形成前、兩岸協商中、協議簽署前與協議簽署後）與國安審查機制，最主要就是希望在每一個簽署的階段中，都有要讓民眾、產業與國會都能參與；最後，只有在完全沒有國家安全的疑慮下，才可以進行簽署。

另外，我們認為監督條例必需是「合憲、務實、可行」，因為現在許多版本中，有一些規定不太可行，如果依照這些規定的內容來看，很可能會變成「兩岸協議簽不成條例」。比方說，第一，有人建議這是由台灣中華民國與大陸中華人民共和國簽署協議的相關法律，這其實就等於把兩國論寫入法律中，這當然是不可行的，因為到目前為止，我們的法律中還完全看不到中華人民共和國，因為我們基本上是不承認其存在的。第二，也有人建議應該讓立委直接參與兩岸的協商，但此種做法會破壞行政與立法分權的基本原則，我們認為這也是不可行的；而且立法委員如果參與協商，到時又參與協議的審查，那麼協議成果到底應該是由誰來承擔？這會有權責不分的危險。第三，有人建議如果協商結果有損國家利益，參與協商的人員最高可處7年有期徒刑，我們認為此種規定會嚇跑許多參與協商的人，這是很不公平的。最後，也有人建議行政部門在參與協商之前，必需把協議主題、預期成果、協商計畫與策略及可能遇到的問題，都先提供給立委員參考。如果在協議之前就把協商的內容與底線都報告出來，那麼未來如何去進行協商呢？當你的對手都知道你的底線時，如何去進行談判呢？

結語

台灣是一個小型開放的經濟體系，對外貿易一直是帶動台灣經濟成長的引擎，因此我們必需要積極的參與國際經濟整合。大陸是我們最大的單一貿易夥伴，我們當然應該要設法先完成兩岸的ECFA及其後續的協商。但是，這只是台灣參與國際經濟整合的第一步，因為我們還要與其他國家洽簽雙邊FTAs，而且我們也要努力的去參與多邊的自由經貿組織，包括TPP與RCEP。

其中TPP是一個非常高檔的FTA，他們所要求開放的項目非常多，預計相關的條文可能包括近30個章節，換句話說，想要加入TPP，我們一定要先準備好自己。現在行政院已經成立了國際經貿策略小組，由行政院江院長擔任召集人，各部會先針對要加入TPP可能必需要開放的項目先進行盤點，目前盤點已經大致完成。接下來可能就必需開始進行實際的法規調整與修改，這不但是一項大工程，更重要的是，其中時會遷涉到許多市場開放的問題，包括貨品進口與服務業開放的問題。

也就是說，當我們想要參與國際經濟整合，去享受其他國家更大的免稅市場時，我們也必需同時開放我們的國內市場，這是一個很基本的「有給有拿」的政策。因此，未來國內的企業、個人及政府部門很可能都會面臨更多的開放與競爭，這是在一個自由化的經濟體系中必然會遇到的結果，我們認為政府、企業及個人都必需做好生理上與實際上的準備，未來才能真正的在國際市場上與他人競爭。

（本文作者為陸委會副主任委員）