專題報導

大陸推動「新型城鎮化」

對台灣產業與台商的影響

文／王文娟、高長

一、前言

美國金融危機與歐洲債務危機相繼爆發後，長期採取出口擴張經濟發展模式的中國大陸，面臨海外需求減弱、經濟成長趨緩的壓力劇增。為了保持穩定成長，「習李」領導的新政府將經濟和產業結構調整、深化體制改革，以及擴大內需列為施政重點，其中「新型城鎮化」更被視為未來經濟成長的主要引擎。「新型城鎮化」議題非常複雜且涉及部會多，經三年籌畫後，終於在今（2014）年3月間公布《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規劃》），提出大陸未來城鎮化發展路徑、主要目標和戰略任務等。

大陸國務院總理李克強指出，新型城鎮化不僅會帶動巨大的消費和投資，還能創造大量的就業，同時將加速大陸由「世界工廠」朝「世界市場」轉型。在大陸經濟成長模式由「外銷」轉「內需」，由「國強」轉「民富」之際，新型城鎮化的龐大市場商機與動能，早已吸引世界各國的關注，對台灣產業與台商在兩岸布局的發展，必也會造成影響，值得深入研討。

二、新型城鎮化推動背景

「城鎮化」係指人口向城鎮聚集、城鎮規模擴大，造成經濟、社會與空間結構變遷的過程。大陸自改革開放以來，城鎮化快速發展，大陸《中國統計年鑑》的資料顯示，截至2012年，大陸城鎮人口已達7.12億人，城鎮化率52.6%；100萬人口以上的城市高達142個，500萬～1千萬人口的城市有10個，而1千萬人口以上的城市亦有6個。1978至2012年間，大陸城鎮化率約每年提高約1個百分點，城鎮人口則年平均新增1,557萬人。

大陸城鎮化發展儘管非常快速，且取得相當顯著的經濟與社會成就，但亦暴露出嚴重的社會問題。首先，大量農民進城工作，卻因城鄉二元戶籍制度而無法再城鎮落戶，不能享有城市居民一樣的醫療、子女教育、社保、住房、就業等。資料顯示，2012年大陸常住人口城鎮化率高達52.6%，但戶籍人口計算的城鎮化率僅有35.3%，兩者之落差凸顯「人口城鎮化」未落實。農業轉移人口在政治權利、公共服務、經濟生活、與文化素質等方面享有的待遇，與城鎮戶籍居民的差距頗大，歧視性待遇已衍生出嚴重的社會矛盾。

第二是過去的城鎮化，秉持高投入、高消耗、高污染的粗放型發展模式，大量的污染排放造成環境壓力，生態環境不斷惡化等。例如：污水不當排放造成湖泊河川「藻化」，其他如霾害、熱島、乾島、濕島、混濁島等效應，以及地層下陷、光污染、輻射污染、噪音污染等威脅，嚴重影響城鎮人民居住和生活品質。粗放型城鎮化發展結果，不僅嚴重破壞大陸資源供需和生態環境，且不利於經濟與社會的永續發展。

第三是地方為發展城鎮化，高度依賴「土地財政」收入，而造成城市盲目擴張、土地配置與管理不當等問題。地方政府片面追求經濟成長，姿意徵收城鎮周邊農地，並招徠開發商投資，興建產業園區、新區等，「圈地造城」使城鎮區不斷向外擴展。由於地方政府僅關注「量」的擴張，導致過度開發，出現閒置浪費現象，形成「土地不足」和「土地閒置」併存的怪現象；耕地大量流失、農民權利受損，加劇土地資源失衡，並衝擊糧食安全。

三、新型城鎮化發展規劃

隨著經濟快速發展，長期以來粗放型城鎮化發展模式的缺陷愈發暴露，已難以為繼；同時，戶籍人口與外來人口二元化待遇的社會矛盾亦日益凸顯，加上產業的不平衡發展亦導致城鄉和區域差距擴大等，不利於宏觀經濟可持續發展。「新型城鎮化」政策應運而生，主要意圖在扭轉過去城鎮化的畸形發展，開創新的經濟發展模式和經濟成長點。

未來新型城鎮化施政有六大亮點，首先是「以人為本，公平共享」。《規劃》提出將循序推動農業轉移人口市民化，全面提供基本公共服務，讓居民共享現代化成果。

其次是「四化同步，融合城鄉」。實現資訊化、工業化、城鎮化和農業現代化融合，形成「以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體」的新工農和城鄉關係。

第三是「優化佈局，集約高效」。根據資源環境承載能力建設，建構完善的交通運輸和資訊網絡，建設城市群的同時嚴格管控城鎮建設用地和農田，優質化城市內部格局，提高國土空間利用率。

第四是「生態文明，綠色低碳」。推進綠色、循環、低碳城市發展，節約、集約利用土地、水、能源等資源，並強化環境保護和生態修復，形成綠色低碳生產、生活方式與城市建設運營模式。

第五是「文化傳承，彰顯特色」。根據地域的自然歷史文化，發展具歷史、文化、地域與民族特色的城鎮。

第六是「市場主導，政府引導」。遵循市場機制配置資源，政府負責建構制度、規劃政策、建設公共服務等；中央負責統籌與總體規劃、戰略佈局和制度性安排，而地方政府須因地制宜、循序貫徹落實政策。此外，新型城鎮化將先行試點，未來再將試點的經驗複製及推廣，以確保達成政策目標。

根據新公布的國家新型城鎮化規劃，到2020年間，大陸常住人口的城鎮化率將達60%，而戶籍人口的城鎮化率亦達45%，實現1億農業人口的城鎮落戶。在城市發展格局方面，將構建「兩橫三縱」城市群，以陸橋通道、長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸。同時藉由城市的經濟和人口集聚效應，提昇東部城市群一體化水平和國際競爭力，而中西部城市群則發展成為區域的新增長極。城市建設將強調中心城市的輻射帶動，增加中小城市數量，並加強對小城鎮提供服務。

在城市發展模式方面，著重於集約型、綠色型城市發展，促進綠色生產與消費，提高節能節水、資源再利用和綠建築，並提高城市地下管網覆蓋率等。另外，將推動義務教育、就業服務、養老、醫療衛生、保障性住房等基本公共服務的全面覆蓋。重視生態環境與空氣品質，有效保護自然景觀和文化特色，建設具個性化、管理人性化、智能化的城市，並適宜人居住的城市生活環境。

「新型城鎮化」政策訂定的目標，主要可臚列如附表所示。其中，最值得注意的是，城鎮常住人口養老保險覆蓋率、城市家庭寬頻接入能力、城市社區綜合服務設施覆蓋率、城鎮綠色建築站新建建築比重、地級以上城市空氣質量達到國家標準比例等項，到2020年間的目標值，與2012年間剛開始推動新城鎮化時做比較，落差較大，顯示這幾個領域是新型城鎮化施政項目中的重中之重。這些政策上較重視的領域，相關建設與監管的要求必也較積極，或將是未來台商進入大陸市場佈局應參考的重點。

為落實新型城鎮化規劃，大陸將推動戶籍、土地、社會保障、財稅金融、行政、生態環境等的配套改革，以消除各種制度障礙，建立完善的城鎮化發展機制。例如實施因地制宜的落戶標準、保障隨遷子女受教權等。在資金方面，以農民工戶口轉移費用由政府、企業和個人共同分擔為原則，將加強移轉性支付、擴大地方發行債券能力、推廣政府與民間資本合作（PPP模式）、加強對地方融資平台的管理等，以確保新型城鎮化的執行。此外，也強調文化傳承與創新，注重歷史文化遺產、文化保護等，建設人文城市。

「新型城鎮化」施政的核心是「改革」，由於改革涉及利益重分配，推動改革難免會遭到既得利益者的挑戰，其中，破除城鄉二元化與資金重分配可能面臨巨大的考驗。過去，地方政府常基於個人政治利益，不願正視農民工入籍、就業、子女教育、醫療保健等問題，未來如何改變地方政府觀念，落實戶籍、社會保障、就業等相關的配套制度改革，是農民工市民化及公共服務均等化目標能否達成的關鍵。此外，農民的價值觀和自我權益意識薄弱，以及城鎮居民和企業主的歧視心態，亦是配套改革必須克服的障礙。

資金缺口是制約新型城鎮化推動的另一關鍵因素。地方政府提供農民工市民化待遇，將增加公共服務和設施建設之成本負擔，對財政收入原本就不充裕的地方政府，資金瓶頸將更加惡化。過去可依賴「土地財政」或透過地方融資平台補足，但「土地財政」會踩到「18億畝耕地」紅線，而地方融資平台缺乏透明度，且與影子銀行緊密連結，衍生的金融風險極大。

四、台灣產業與台商的商機

大陸以「新型城鎮化」做為「調結構」的重要政策措施之一，針對改革開放以來城鎮化進展產生的城鄉二元化、城鎮空間無序蔓延、社會發展失衡、資源大量消耗及嚴重破壞生態環境等問題的反思，強調以多元、漸進、集約、和諧及可持續性，促進城鄉一體化、市民化、城市結構一元化、資源節約、環境保護和效率，以引導經濟朝內需型發展模式轉型。這種轉型發展過程中，必然會改變城鎮居民消費傾向、消費結構，帶動或擴大產業發展機會，隱含極大的商機，對正面臨國際經濟景氣低迷，發展陷入困境的台商而言，新城鎮化衍生的商機可能是企業再發展的契機。

對台灣產業而言，大陸推動新型城鎮化可能創造的市場契機，主要是「新型城鎮化」將引領大陸經濟朝「內需導向」轉型，尤其推動城鄉一體化發展，將提供台商轉型拓展大陸內需市場的機會。其中隱藏的商機，除了基礎設施建設商機外，新型商業模式也值得期待，中小型台商或可考慮向大陸二～四線城市發展。此外，「新型城鎮化」為縮小大陸沿海和內陸發展差距，區域發展政策重點將由東向西部移轉，強調「集約、智能、綠色、低碳」的「四化同步（工業化、信息化、城鎮化、農業現代化）」發展，智慧城市、智能運輸、智慧的醫療與養老照護等都是未來落實新型城鎮化目標的必要建設，台商若能善加運用本身的優勢，確實掌握政策方向和重點，應有機會在這些領域施展身手。

前節曾提到《規劃》設定了多項目標，如養老、醫療、寬頻接入、綠建築等，由於台灣在資通訊運用領域的能量極高，智能、寬頻相關發展的商機均可積極參與；在醫療照護方面，台灣社會老齡化進展快於大陸，銀髮族相關的養老公共設施、基本建設與商品之行業發展已趨成熟，進入大陸市場的競爭力強；在綠建築方面，台灣綠建築發展在全球居於領先地位，城鎮化的綠建築需求更是台商可發揮的商機。此外，為解決農民子女的教育問題，大陸官方鼓勵「民間興學」，「教育」亦是台商可以考慮參與的領域，只不過教材和出版在大陸會比較敏感；資源回收、垃圾處理、污水處理等環保相關領域亦是台灣具有優勢的行業。

整體上，「新型城鎮化」的新機遇和潛在商機涵蓋層面甚廣，從房地產，交通、水利、能源、環保等城市基礎設施，到智慧城市、教育、文化、醫療衛生、金融等公共服務業均存在投資機會。還有受惠於農村人口轉移到城市後消費結構、消費能力和消費偏好的改變，對於家電、家具、汽車等耐久性消費品，以及服裝、文娛旅遊、醫療保健、消費性電子產品等，可能衍生出之消費需求等商機都是難得的機遇。台商參與大陸政府採購機會雖不大，直接的商機或許不多，但爭取下包或轉包機會也是可以考慮的。

大陸正在積極推動的「新型城鎮化」建設，將成為「擴大內需」的重要載體，已跳脫過去傳統城鎮化集中在房地產與圈地思維，預料將根本改變大陸城鎮風貌、民間消費偏好和消費結構，以及產業結構與生活環境條件等，台商進入大陸市場佈局，不能忽視該項新政可能帶來的新商機。全國性的《規劃》甫於今年初推出，預料細部的發展方案將陸續提出，同時各地必也將提出因地制宜的新城鎮化建設方案，有志拓展大陸市場的台商，必須掌握相關政策動態，並謹慎評估進入時機與模式。

五、結論

「新型城鎮化」為當前大陸國家發展戰略，是大陸下一階段「擴大內需」最重要的載體，其衍生的龐大商機已吸引各國跨國企業關注，台灣廠商亦多摩拳擦掌、躍躍欲試。這股氛圍是否引爆台商對大陸投資的新一輪磁吸效應，甚至影響今後兩岸的分工價值鏈結構，有待觀察。

值得注意的是，大陸人治色彩濃厚，地方官員素質、思維落差極大，尤其二～四線城市官員的行政裁量空間大，經營風險會相對提高；另外，新城鎮建設將造成人力資源的重新配置，影響一線城市和沿海的勞動力供應格局，已在大陸投資或考慮進入大陸布局的台商，必須認清新城鎮化或將造成的結構調整效應。

此外，根據相關研究結果顯示，台商大都缺少品牌經營理念，又偏好單打獨鬥，不利於在競爭極為激烈的大陸市場上生存與發展。受限於資金、人力等因素，台商獨自經營品牌的能量或有不足，透過台日合資方式拓展大陸市場，是值得參考的可行策略。另一方面，也可考慮加強異業結合，發揮資源優勢互補，提供整合型創新服務，創造新的競爭利基。

面對今後大陸新政經形勢，台商應嚴肅思考轉變經營的模式。為協助業者掌握新商機，兩岸政府有必要利用既有的協商機制，一方面加強政策協調，另一方面協助企業建立雙贏的商業營運模式。我政府也應協助台商或台商協會加強與大陸官方聯繫，鼓勵除了與台辦接觸外，如地方外經局、科技局等擁有政策資源之機構，也應多互動，以爭取更多資源。

（本文作者王文娟為中華經濟研究院研究員兼二所副所長、高長為東華大學公共行政學系教授兼系主任）