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財團法人海峽交流基金會

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兩岸服貿協議對我國參與區域整合之影響與意義

專題報導


兩岸服貿協議對我國

參與區域整合之影響與意義


文/徐遵慈



前言


馬總統在今年初剴切宣示我國應「雙軌併進」,同步爭取加入TPP與RCEP,該項宣示雖擘畫我國參與區域整合的藍圖,但並未納入其與兩岸因素之交互關係與連動性,近來國內因為兩岸服務貿易協議引發的爭議不斷,導致政府施政與威信受挫、會議事癱瘓、社會對抗情緒升高等問題,凡此皆對政府未來持續推動經貿自由化與法規改革、參與區域整合等既定政策,投下無法預知的變數。

服貿爭議顯示我國參與國際經貿事務與兩岸關係必須同步考量且互相配套,已無法避開中國大陸因素而繞道而行,惟服貿協議乃至其後的貨貿協議究竟對我參與區域整合之影響或意義為何,值此值得深入探究。基此,本文將分析亞太區域整合現狀、主要議題;以及我國加入區域整合的現狀、困難,最後將嘗試提出解決當前僵局的政策建議。


亞太區域整合與自由化進展之議題


貿易自由化與區域整合的浪潮在1980年代自西方東漸,國家間洽簽自由貿易協定(FTA)的趨勢始自東南亞,而後漸次擴延至東北亞、南亞等次區域,終至席捲亞太國家。其中,東南亞地區在東南亞國家協會)ASEAN,以下簡稱東協)架構下持續深化與廣化經濟合作,除預計於2015年底實現成立「東協經濟共同體」(ASEAN Economic Community, AEC)之目標外,並自2012年宣布展開建立「區域全面經濟夥伴協定」(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)談判,至此此項由東協十國主導推動的巨型(mega)區域FTA,將取代過去倡議多時的「東協加三」,「東協加六」FTA,1 與美國主導的「跨太平洋夥伴協定」(Trans Pacific Partnership, TPP)共同引導亞太經濟整合的核心工作,其對亞洲經濟乃至全球經濟可能造成的重大影響,引起各界關注。2


過去外界比較RCEP與TPP,多半側重其分別以開發中國家與已開發國家為主的差異性,然近來則可發現二者發展趨近。例如,TPP標榜「黃金標準」之高自由化程度,RCEP亦強調其將推動「高品質」之FTA,不讓TPP專美於前;此外,TPP與RCEP現各有12國與16國參與談判,但在韓國、泰國等RCEP國家陸續表達對加入TPP的興趣,甚至中國大陸亦改變先前抵制的態度後,未來二者會員重疊數量勢必逐漸增加,而將有助達成「亞太自由貿易區」(FTAAP)的最終目標。


事實上,東亞地區在1990年代以後,各類區域、雙邊、三邊FTA宛如雨後春筍般出現,不僅各國洽簽的FTA內容與對象多所重疊,各個FTA降稅幅度、期程、原產地規定等內容亦不盡相同,導致「義大利麵碗效果」十分明顯,大幅增加產業界使用FTA的成本,降低推動經濟整合帶來的正面效益。對此,東協推動RCEP在基礎,為其過去以來分別與六個對話夥伴國(Dialogue Partner)(即中國大陸、日本、韓國、紐西蘭、澳洲與印度)簽署的五個「東協加一」FTA。雖然從FTA內容以及實際執行情形觀察,可明顯發現該等FTA係以貨品貿易自由化為重點,簽署FTA的目的在調降各國間之貨品關稅,而對於其他領域之自由化,包括服務貿易與投資自由化等,則自由化程度明顯較低,惟外界咸認為RCEP將有助調和不同FTA,改善「東協加一」FTA的效益,降低「義大利麵碗」造成的高成本影響。


值得注意的是,雖然各國實施FTA的效果因國而易,但是目前國際社會普遍相信簽署FTA已成為改善與深化一國對外經貿關係與競爭力的必要手段,尤其是確保進入主要國家或潛力新興市場的重要保證。相較於過去大多數國際或區域貿易協定多採取「封閉性區域主義」,RCEP與TPP延續APEC的「開放性區域主義」原則,且基於擴大贏者圈的考慮,均設有「開放性條款」,開放志同道合國家在一定條件下加入為新會員。依此,除TPP原本即訂有「開放性條款」,開放「所有APEC經濟體與其他國家」參加外,根據2012年8月時東協經濟部長會議所通過之《RCEP談判指導原則與目標》(Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership),RCEP將在東協等16國完成談判後,在各國同意的條件下,開放給其他「東協FTA夥伴國」及「外部經濟夥伴」(external economic partners)參加。3 此類「開放性條款」為我國與其他初期未被邀請的國家提供加入區域整合的新契機,也無異宣告TPP與RCEP未來的規模與影響力將持續成長,如被排除在外,除將遭受嚴重的市場進入(market access)歧視待遇外,也將不利與參與FTA成員國家組成的產業供應鏈。


不過,儘管RCEP與TPP對於區域外國家或經濟體保持開放性,但兩者針對新成員的加入仍有部分潛在限制因素。在RCEP方面,依目前各成員國對於新成員身分加入所達成的共識,係以東協的FTA夥伴國為優先對象,亦即有意參與RCEP之區域外國家或經濟體,須先與東協簽訂雙邊FTA,方能優先取得加入RCEP資格,其次則是「其他外部經濟夥伴」。4 在TPP方面,雖然其開放所有APEC成員加入,但實際上美國對於是否開放特定新成員參加談判,仍扮演關鍵性之角色,不僅考慮該國家或經濟體對於美國的國家利益,亦會衡量其加入TPP所帶來之政治利益與其他影響。以越南為例,儘管其經濟發展程度及經貿自由化程度遠不及其他TPP成員國,且越南紡織業在美國市場極具競爭力,然因越南加入TPP符合美國「重返亞洲」政策,有助於強化兩國戰略合作,因此美國全力支持越南參與TPP談判。


除上述因素外,洽簽FTA雖為當前亞太各國政府的主流政策,但各國仍須配合其他產業發展、投資等經貿政策,才有助真正提高其國際競爭力。例如,以我國競爭對手國韓國來說,韓國在2003年發布「FTA策略路徑圖」(FTA Roadmap)以來,目前已至少與50個國家洽談或進行FTA之談判。其中,韓國目前雖全力衝刺與中國大陸談判FTA的速度,然因近年中國大陸投資環境惡化,勞動成本升高,韓國原在中國大陸積極投資,已自2006年起逐步轉移至其東協國家,而各國中又以越南成為首選,其設想之一是2007年韓國與東協FTA實施生效,韓國企業將可藉由越南設廠建立進入東協市場,更可透過東協與日本、中國大陸間的FTA,使得韓國產品可假道越南或其他東協國家,以優惠關稅待遇進入日本、中國大陸市場。


配合此一區域布局,韓國積極布局越南、柬埔寨、寮國等東協新進國,韓國政府更提供這些國家各類官方援助計畫(ODA),改善其基礎設施與法規制度,進而為韓國企業自中國大陸轉進投資提供較佳投資環境。此一現象顯示,韓國政府雖致力洽簽FTA,但在FTA之外更配合產業、投資、外交等不同政策措施,俾能協助韓國企業深耕東亞市場。


我國參與區域整合之現狀與困境


東亞地區一向為我重要經貿往來地區,我對東協與中、日、韓三國出口占我整體出口比重約七成,且持續上升。東協國家同時也是我廠商對外投資重鎮,雖然近年我廠商因轉赴中國大陸投資而快速減少在東協的投資活動,但如以歷年累計投資金額觀察,我廠商在東協國家累計投資金額超過810億美元。截至2013年9月,我仍居東協國家中越南、泰國之第三大外資來源,馬來西亞第四大外資來源,但已跌落為菲律賓及印尼之第八、第九大外資來源及柬埔寨第十一大外資來源。5 由於近年日、韓及中國大陸企業透過東協投資佈局展開全球佈局,對台商扮演東協國家的重要外資及技術提供者角色,造成極大影響。

我國為因應自由化、全球化、及區域整合之世界趨勢,過去多年來爭取參與東協整合及與主要國家洽簽FTA卻未獲成效。然而,兩岸於2010年6月29日順利簽署《經濟合作架構協議》(ECFA),隨後展開後續協議之談判,新加坡、紐西蘭亦與我政府同步宣佈研擬推動雙邊FTA之可行性後,我國與紐西蘭已於2013年7月10日正式簽署《台紐經濟合作協定》(ANZTEC),於同年12月1日生效;與新加坡之《台星經濟夥伴協定》(ASTEP)亦在歷經2年5個月的談判與法律文字確認後,頃已在2013年11月7日正式簽署,在今年4月生效實施。


截至目前,我國除與中國大陸、紐、星完成ECA談判外,另亦完成與印尼、印度之雙邊ECA可行性研究,以及與其他數個東協國家將陸續完成可行性研究。惟雖然兩岸關係改善,各國可能願意排除政治因素,考慮與我洽簽ECA,然從東協各國簽署FTA的策略上觀察,並非各國皆積極與其他國家簽署FTA,再加上東協多國貿易往來集中東協本身及中、日、韓三個「對話夥伴」國家,同時我國市場相當開放,平均關稅甚低,均導致各國與我簽署FTA的「誘因」較低。如何創造與我國洽簽ECA的「誘因」與經濟利益,實為我國當前工作之當務之急。


在參與RCEP與TPP方面,RCEP與TPP擁有完全不同的談判屬性,對於參與談判國家所帶來的利益與影響也大相逕庭。就我國而言,在國內市場自由化及相關法規制度仍未準備周延之際,RCEP所保有的談判彈性相對較符合我國需求,然其對於國內產業衝擊雖可能較小,惟整體經濟效益也相對較弱;TPP相對較嚴格的談判門檻,對我國產業將可能帶來較大衝擊,其高度自由化的市場開放程度對我短期而言亦有相當難度,然就長期而言,我國如能因參與TPP談判而進行國內相關領域之改革,將有助我國與國際經貿體系接軌,提升我國經濟發展的國際競爭力。


需特別提出者,中國大陸為RCEP的成員,未來我國如加入RCEP談判,不僅將在RCEP架構下與中國大陸展開自由化之談判,也將因RCEP可能採取「高品質」之貨品自由化,而使得我國必須在RCEP談判中擴大兩岸市場開放的程度,進而將觸及兩岸貿易邁入「正常化」階段的重大課題。在此情形下,我國目前限制大陸農產品來台、限制陸資企業來台投資特定項目,以及對於服務業開放之爭議等,將可能面對極大之壓力,對國內經濟、產業以及政治均將產生重大的影響。


結論與政策建議


2014年1月,馬總統在元旦文告中,清楚闡明政府將以「雙軌並進」、「全民同心」之方式推動台灣加入TPP與RCEP,6 並於親自主持國際經貿策略小組會議,聽取加入TPP及RCEP之規劃與策略。在此同時,針對推動洽簽雙邊FTA的政策,政府亦宣示將依據「多元接觸,逐一洽簽」的原則,推動與主要貿易夥伴國洽簽ECA,目標為在2020年時達成簽署ECA所占貿易額達對外總貿易額60%的目標。7


目前,台灣與印尼之雙邊ECA可行性研究已於2012年完成,另外與其他部分東協國家之可行性研究也將陸續完成,台灣應可把握台星、台紐ECA簽署的重要契機,爭取在2015年以前與其他國家展開ECA實質談判,一方面強化與彼等國家雙邊經貿關係,另一方面則做為台灣爭取參與RCEP與TPP之基礎。我國如能爭取與中國大陸以外國家洽簽FTA,亦有助化解部分國人擔心我國經濟過度向中國大陸傾斜的疑慮。


此外,不論從政治、經濟之層面分析,RCEP與TPP均具有重要地位,因此我國不應排除任何一種參與區域整合之機會。如從二者皆在2016年以後才開放新成員參加的時間表觀察,我國除規劃參與之策略外,應積極推動與RCEP及TPP的成員展開雙邊ECA之談判或研究,以便在2015年以前與個別成員建立更密切之互動關係,進而為我爭取加入RCEP或TPP創造更有利之條件,其中即包括處理我國加入RCEP之重要癥結--兩岸關係,以突破可能影響我國加入RCEP的政治障礙。在TPP方面,雖然大陸目前尚非TPP成員,但其態度亦將左右我國能否順利進行加入TPP之談判。目前,國內外已有學者建議應考慮兩岸同時申請加入TPP的可行型,此種提案之妥適性亦值得深入研究。


在此同時,我國亦應就兩岸貿易「正常化」的議題,擬定我國政策立場及與中國大陸達成共識,以預先解決未來在RCEP架構下與中國大陸進行更進一步自由化的談判難題。基此,國人應理解我國參與區域整合雖無「先兩岸,後國際」的必然順序關係,但兩岸服貿與未來貨貿進展的影響不言可喻,且無從迴避。


最後,服貿爭議爆發以來,政府雖然多次強調兩岸關係或服貿對台灣參與區域整合的重要,但實際上截至目前,中國大陸官方並未明確對我國爭取加入RCEP或TPP給予支持,對於我國與其他國家洽簽雙邊ECA,亦僅重申在「一個中國」政策下,可以給予「台灣參與國際空間合情合理的對待」,此種模糊的表態與我國期待的「明確支持」實差距甚大,在實務上亦未化解其他有興趣與我洽簽ECA國家對中國大陸可能杯葛之疑惑。對此,我應爭取中國大陸領導當局應考量台灣當前的民意,明白清楚地對國際社會表達支持台灣參與區域經濟整合的態度,甚至可以我國與新加坡、紐西蘭洽簽ECA的模式,鼓勵其他國家跟進。如此一方面可改善兩岸協議僵局,同時又有助台灣落實參與區域整合之目標,對大陸、台灣雙方都是雙贏的解套方式。


(本文作者為中華經濟研究院台灣東協研究中心主任副研究員)



1      2012年11月,東協國家與其六個FTA夥伴國領袖在第二十一屆東協高峰會上,共同發表《啟動RCEP談判聯合聲明》(Joint Declaration on the Launch of Negotiations for the Regional Comprehensive Economic Partnership),正式宣布啟動RCEP談判。聲明中表示,RCEP談判將於2013年開始,並於2015年年底前完成,至此確定RCEP將成為東協與東亞整合的正式途徑。參“Joint Declaration on the Launch of Negotiation for the Regional Comprehensive Economic Partnership”.2012. http://www.meti.go.jp/press/2012/11/20121120003/20121120003-2.pdf.

2      目前,RCEP下的16個成員國自2013年起已進行四回合談判,主要聚焦於八項議題,包括貨品貿易、服務貿易、投資、經濟與技術合作、智慧財產權、競爭政策、爭端解決、其他議題等。

3      “Any ASEAN FTA Partner that did not participate in the RCEP negotiations at the outset would be allowed to join the negotiations, subject to terms and conditions that would be agreed with all other participating countries. The RCEP agreement will also have an open accession clause to enable the participation of any ASEAN FTA partner that did not participate in the RCEP negotiations and any other external economic partners after the completion of the RCEP negotiations.”

4      ASEAN Summit. 2012. “Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership.” ASEAN Summit.

5      經濟部投資業務處,對外投資統計,http://www.dois.moea.gov.tw/asp/relation3.asp。

6      中華民國總統府。2014。〈總統主持中華民國103年開國紀念典禮暨元旦團拜〉。《中華民國總統府新聞稿》。http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=131&itemid=31546&rmid=514&sd=2014/01/01&ed=2014/01/01

7      經濟部經貿談判代表辦公室,「我國與主要貿易國家(美國、新加坡、歐盟、東協、日本、紐西蘭、印度、澳洲等國)之FTA洽簽進展情形」,2013年1月7日,http://www.moea.gov.tw/Mns/otn/content/Content.aspx?menu_id=5457(最後瀏覽日期:2013年6月3日)。

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