專題報導

「臺灣地區與大陸地區 訂定協議處理及監督條例草案」之介紹

文／陸委會法政處

壹、前言

自97年6月，兩岸恢復制度化協商以來，已簽署21項協議，涵蓋經貿、金融、交通、社會、衛生及司法互助各層面。兩岸制度化協商為兩岸關係的和平穩定，奠定重要基礎，各項協議內容亦與民眾權益福祉息息相關。歷次兩岸協商以來，在協議簽署前後，行政部門均向國會及社會大眾進行說明，並進行嚴謹的國家安全評估。而在協議簽署後，所有兩岸協議均依法送立法院審議或備查，國會可以充分監督，行政部門也尊重國會監督。

然考量社會大眾對於兩岸協議監督及國家安全的高度關注，為提昇兩岸協議推動過程之透明度，強化國會監督及公眾參與，並確保國家安全，陸委會已在「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」之規範基礎上，結合最近建置的「四階段對外溝通諮詢機制」與「國家安全審查機制」，並參考各界版本草案及立法院議事前例等，在符合我國憲法兩岸關係定位、行政立法權力分立原則下，提出「臺灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督條例」草案，於本年4月3日由行政院送請立法院審議。

貳、草案重點

「臺灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督條例」草案共計25條，重點如下：

一、以兩岸條例中既有的國會監督程序為基礎

92年兩岸條例修正時，已增訂7個條文，納入國會監督機制，以兩岸協議是否涉及法律修正，區分為送審議或備查二種程序。行政院版草案係在此一基礎上，強化並建構整體之兩岸協議處理及監督法制。

二、分四階段向立法院及社會大眾進行溝通及諮詢

草案明定行政機關在辦理兩岸制度化協商時，應分別依「協商議題形成階段」、「協商議題業務溝通階段」、「協議簽署前階段」、「協議簽署後階段」等四個階段，向立法院及社會大眾進行溝通以及諮詢，以落實立法院及社會大眾對兩岸協商過程及協議內容之監督，並爭取民眾對兩岸制度化協商之支持。

三、通過國安審查後才能繼續協商並簽署

草案建構兩岸協商議題之國家安全評估標準流程，要求協議的主管機關應將協商議題及內容，先進行國家安全評估，提報行政院跨部會審查，之後再提報國家安全會議進行複審，確保兩岸協議不會有危害國家安全之問題，才可以繼續辦理後續協商及協議簽署事宜。

四、明定兩岸協議審議及備查的相關程序

草案也參考立法院職權行使法、司法院大法官的解釋意旨，以及立法院議事前例，納入兩岸協議在立法院審議或備查的相關程序，也與現行涉外條約及協定的處理流程一致。

五、明定協商原則、保密義務、利益迴避

草案中也規定辦理兩岸協商的協商原則（對等、尊嚴、互惠、確保國家安全等），也規定參與協商的人員應負有的保密義務、利益衝突迴避義務。

參、關於外界意見之說明

一、立法院可於過程中充分參與，事後充分監督

關於外界表示「行政院版無實質監督」一事，行政院版草案已明定行政部門應分成四個階段，向立法院院長、副院長、朝野黨團、相關委員會、召集委員或委員等，充分進行溝通及諮詢。在「協商議題形成階段」應說明協商議題及初步協商規劃；在「協商議題業務溝通階段」應說明協商議題之重點及因應方向；在「協議簽署前階段」應說明協議重要內容及執行規劃；在「協議簽署後階段」應說明協議文本內容、配套措施及執行方案等，並向立法院相關委員會進行專案報告。

草案也規定，立法院所提供的意見，應作為協商、簽署及執行的重要參考。而於簽署後，兩岸協議即應依法送立法院「審議」或「備查」，立法院可充分進行監督，符合憲法權力分立原則。但如果要求行政部門只能依據立法院決議協商，或者要由立法院派員參與協商，不僅窒礙難行，也可能逾越行政立法憲政分際，引發重大憲政爭議。

二、「國家安全審查機制」，就是嚴謹程序的「衝擊影響評估機制」，也有產業的因應方案及補救措施

關於外界表示「行政院版欠缺衝擊影響評估機制」一事，其實行政院版草案之「國家安全審查機制」，就是嚴謹程序的「衝擊影響評估機制」。國家安全審查機制，已納入相關機關及學者專家參與，且審查項目涵蓋全面，包括:國防軍事、科技、兩岸關係、外交及國際關係、經濟、就業、社會、資訊等各個影響層面，政府各相關機關也必須提出影響評估報告，以供審查。須經審查、確認無危害國家安全之虞，才可進行後續協商及簽署；如有危害國家安全之虞者，則應立即停止協商。過程嚴謹也具國家安全的高度。

經國家安全審查機制審查後，行政部門應向國會說明影響評估及因應方案，並應舉辦公聽會，向相關產業及社會大眾說明影響評估及因應方案，在簽署後也必提出協議配套措施及執行方案，其中也都包含產業的輔導補救措施，配套周延且過程透明。

三、資訊公開透明，公眾可充分參與

為強化公眾參與，以爭取民眾對兩岸制度化協商之支持，行政院版草案規定，行政部門須於四個階段，主動辦理各項說明會、座談會、協調會或公聽會等，強化與社會大眾之溝通及諮詢。而為落實溝通及諮詢之意義，行政院版草案亦已規定獲得之相關意見及資訊，應作為協議協商、簽署及執行之參考。

另，為強化資訊公開透明，協議簽署前政府會向社會說明協議重要內容、預期效益、影響及後續推動規劃；協議簽署後，政府會公布協議文本，說明文本內容、預期效益、配套措施及執行方案等。行政部門未來於兩岸協議推動過程中，也將設置網路溝通平台，公開相關資訊，並廣泛徵詢各界意見。另草案也規定於協議生效後，應以適當方法周知，並刊登政府公報。於協議生效後，應定期檢討協議執行情形，並將協議執行成效公開於網站，以保障公眾知情權，並落實公眾監督。

四、兩岸協議均是在完成立法院相關程序後，才啟動生效，尊重國會監督

關於外界表示「行政院版協議可自動生效」一事，依行政院版草案之規定，協議之內容如涉及法律之修正或應以法律定之者，應送立法院審議，須經議決通過後始生效力。

至於協議之內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之者，應送立法院備查，立法院可改審查方式進行，如三個月未完成審查，或依立法院職權行使法的規定，再延長一次三個月，仍未完成審查者，視為已經審查。這主要是參考立法院職權行使法、相關議事前例、及司法院大法官釋字第329號解釋之意旨，以避免兩岸協議未涉及法律修正，卻又長期懸而未決，影響人民權益。

兩岸協議都必須完成立法院相關程序後，才啟動生效，並非自動生效。相對於條約及協定處理準則第10條規定，協定係於「生效」後，才送立法院查照，兩岸協議則是在完成立法院有關程序後，才換文生效，已更為嚴格慎重，也更尊重國會監督。

五、兩岸協議一部分沒通過，就等於全案否決，必須重啟協商，這是國際談判慣例

關於外界表示「行政院版僅能包裹表決」，惟行政院版草案並未排除立法院就協議部分內容決議修正或保留。但協議一部分沒有通過，其效果跟全部不通過是一樣的，結果都必須與對方重啟協商，這是國際談判慣例，也是司法院大法官釋字第391號解釋理由書揭示「立法機關僅有批准與否之權」的意旨。

因此，兩岸協議並非不能修正或保留，但僅因少部分不同意而否決全案，是否會因小失大，須審慎衡量評估。而且，重啟協商非我方單方面可決定，一定要雙方同意，國際上重啟協商也是極為少數之特例，實務上非常困難。

六、行政院版草案已含有維護人權之意義，且兩岸協議也在個別議題中落實人權保障

行政院版草案第4條的協商原則已明定「兩岸協議之協商應保障人民福祉與權益」，此項規定清楚表達政府在簽訂兩岸協議時，應該要注意人權問題的立場。 如果協商涉及具體人權議題，政府向來也都積極爭取。

實際上兩岸協議已經在許多個別議題中具體落實人權保障，例如投保協議的限制人身自由通報、司法互助協議的受刑人接返等，都是以具體條文來落實人權保障。目前協商中的兩岸兩會互設辦事機構，也包含人道探視的人權議題。

再者，經貿與人權也不必掛鉤處理，例如 1993年上半年，柯林頓政府以最惠國待遇與人權議題掛勾的方式，有條件式地延長給予中國大陸的最惠國待遇，希望迫使中國大陸改善人權，但這項政策在隔年1994年就更弦易轍，柯林頓政府將最惠國待遇與人權問題分離開來，「掛鉤」政策僅僅執行一年，改採其他促進人權措施。根據研究表示，美國當時除了考量經濟利益之外，也認為透過脫鉤處理的方式讓雙方關係緩和，也才能夠在人權議題上對話，並促進中國大陸的人權進展。且大陸與其他國家(如紐西蘭、新加坡、瑞士)簽署之自由貿易協定，也沒有人權條款。

肆、結語

為回應社會大眾對兩岸協議的監督要求，以及協商過程中的國安考量，政府期盼透過立法進一步將兩岸協議處理及監督法制化，惟兩岸協議處理及監督之法制化，應符合憲政體制，並兼顧民眾知情權與協商談判之需求，行政院版草案是在仔細研究歷次簽署協議的運作經驗、議事前例、各界版本草案後，提出「合憲」、「務實」、「可行」的處理及監督法制。

依據行政院版草案，行政部門於四個階段都會向立法院及社會大眾溝通諮詢，立法院可於過程中充分參與，事後充分監督，產業及社會大眾也可以充分表達意見，並有嚴謹的衝擊影響評估機制、產業因應方案與補救措施，將可使兩岸協議協商更加公開透明、公眾參與更加充分、國會監督更加落實、國家安全更有保障 ，期盼立法院可以儘速完成立法，更加完備兩岸協議的監督法制，使兩岸協議的協商簽署，秉持國家需要、民意支持、國會監督之原則，為兩岸和平、穩定、繁榮奠定堅實的基礎。