專題報導

ECFA貨品貿易協議之發展

文／劉大年

一、背景說明

2010年6月29日兩岸簽署了海峽兩岸經濟合作架構協議（ECFA），開啟了兩岸進一步深化經貿交流的契機，為具體落實ECFA協議，兩岸成立了經濟合作委員會（以下簡稱經合會），並成立貨品貿易、服務貿易、爭端解決、投資、海關合作及產業合作等6個工作分組進行協商，以具體推動相關領域的交流合作。

以海關合作來說，以建立兩岸海關作業制度化的合作機制為目的，為貿易便捷化重要措施，兩岸已於2012年8月簽署海關合作協議；投資議題主要是落實投資保障和促進雙邊投資有關，2012年8月兩岸亦簽署投資保障協議，並對人身自由安全達成共識，此對在大陸投資的台商提供了保障；服務貿易主要以雙邊服務業市場開放為主，2013年6月兩岸已簽署服務貿易協議，各自放寬了部分服務業的進入門檻；爭端解決主要是解決ECFA及其後續協議的解釋、實施和適用的任何爭端，目前兩岸正就重要細節進行磋商，獲得共識後亦將簽署協議。另兩個正在協商的工作分組為貨品貿易及產業合作，其中貨品貿易是以雙邊貨品市場開放為主軸，至於產業合作則是以推動兩岸產業合作為目標。雖6個工作分組皆有不同的定位與功能，但彼此間仍有密切的關係，共同扮演著促進兩岸經貿交流的重要角色。

在上述工作分組中，貨品貿易協議由於直接牽涉到雙方貨品調降關稅，為一般自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA）最核心的部分，本文擬就貨品貿易協定之發展做一分析。

二、貨品貿易協議之內容

根據ECFA架構協議第三條第二款的規定：貨品貿易協議磋商內容包括但不限於：

(一) 關稅減讓或消除模式；

(二) 原產地規則；

(三) 海關程序；

(四) 非關稅措施，包括但不限於技術性貿易障礙（TBT）、食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施（SPS）；

(五) 貿易救濟措施，包括世界貿易組織「一九九四年關稅暨貿易總協定第六條執行協定」、「補貼及平衡措施協定」、「防衛協定」規定的措施及適用於雙方之間貨品貿易的雙方防衛措施。

所以由上述條文，可以得知共 包括5個部分，以下由台灣產品出口至大陸為例，進一步說明貨品貿易協議之角色：

當台灣產品出口到大陸時，首先根據原產地規定來決定此產品之原產地，並課徵關稅。而在通關時，必須通過產品標準（主要是工業產品）及檢疫（主要是農產品）才可放行。而上述產品通關之便利性，則以海關程序規定之。在產品通關後，也有可能面臨其他非關稅措施之規定，而會影響到產品之行銷，此有賴未來加以規範。

另外為了避免進口產品對國內產業之影響，也訂立所謂貿易救濟措施，包括反傾銷、反補貼及進口防衛等措施，主要是若進口產品對國內產業有負面影響時，在符合若干要件下，可以提高關稅或其他措施，以降低進口產品的衝擊。

所以以上貨品貿易協議內容可知，談判的重點除了在關稅調降下，其他措施主要是在產品出口過程相關之規定，此流程可參考圖一。

以下則就上述之項目分別加以說明：

1.關稅減讓

首先在關稅減讓部分，屬於提前自由化的早期收穫只佔貨品之小部分，未來需就其他貨品訂定關稅減讓模式、調降時程以及篩選排除項目。

台灣與大陸進行貨品貿易談判標的為8位碼海關稅則，2012年台灣共有8,728項8位碼產品，其中有268項（3.07%）為早期收穫產品，2,633項（30.17%）屬於零關稅產品，其他5,287項（66.76%）則屬於非零關稅產品。所以談判重點應是以非零關稅產品為主。

但因為兩岸的特殊情勢，台灣目前針對大陸仍有特別的限制。依據大陸物品輸入管理規定，在「中華民國輸出入貨品分類表」內「輸入規定」欄列有「MW0」代號者，為「大陸物品不准輸入項目」，列有「MP1」代號者，屬於「大陸物品有條件准許輸入項目」，MW0及MP1（以下簡稱限制類）兩者合計共有1,875項，占總項數比重的21.48%，其中為零關稅者有368項（4.21%），非零關稅有1507項（17.26%）。

大陸一向立場為因為限制類部分只針對大陸，低於WTO待遇，所以主張台灣應先解決此一問題，即所謂「正常化」或「制度化」問題，再來談判其他產品的降稅，而我方立場則主張此兩部分可以分開處理。所以目前談判重點應可以分為兩層面，一是非零關稅且非限制類項目，共有4,320項（49.50%），二是限制類項目，共有1,875項（21.47%）。

至於大陸則有8,194項8位碼產品，開放給台灣的早收產品有608項（7.42%），另外有691項（8.43%）屬於零關稅，將零關稅與早收產品扣除後，尚有6,895項（84.15%）需進行談判。

進一步將產品分為農業品與工業品，台灣農業品有1,059項（占總項數的12.13%），其中限制類（MP1或MW0）的產品有400項（占總項數的4.58%）。在農產品的分布中，從量複合有128項（1.47%），其中有68項屬於限制類產品。零關稅有212項（2.43%），其中有23項屬於限制類產品。關稅介於0與5之間的產品有68項（0.78%），其中有6項屬限制類產品。另外關稅大於5的產品有651項（7.46%），其中有303項屬限制類項目。而農產品合計只佔台灣自大陸進口比重之1.06%。

大陸農業品也有類似情況，997項的農業品（占總項數的12.17%)自台灣進口值比重僅0.15%，顯示台灣與大陸雙方在農業品貿易比重相當低。而在大陸自台灣進口之997項農產品中，有高達783項產品關稅大於5%。

在工業品方面，台灣計有7,669項（占總項數的87.87%），佔台灣自大陸進口之98.94%，其中限制類（MP1或MW0）的產品有1,475項（占總項數的16.9%）。在工業產品中，其中從量複合有31項（0.36%），其中28項屬於限制類。早收產品268項（3.07%），零關稅有2,421項（27.74%），其中345項屬於限制類。關稅介於0與5之間則有1,596項（18.29%），其中200項屬於限制類。關稅大於5則有3,353項（38.42%），其中有902項屬於限制類產品。

大陸則共有7,197項工業產品，佔總項數87.83%，佔自台灣進口值之比重高達99.85%。其中有5,332項關稅高於5,702項（8.57%）關稅介於0與5之間，零關稅項目為574項（7.01%），另外有552項（6.74%）及37項（0.45%）分屬早收項目及從量複合類。

根據以上之說明，可以得知大陸關稅普遍高於台灣。以工業產品為例，台灣關稅大於5%為3,353項，佔台灣自大陸進口比重則為14.08%，而大陸關稅大於5的項數則為5,332項，佔了大陸自台灣進口之30.21%。換言之，未來台灣若能成功爭取到降稅，對於台灣對中國大陸出口助益較大。

其次台灣對大陸仍存有1,875項限制類的項目，其中農產品有400項，工業產品有1,475項。這些項目將是雙方談判的焦點。大陸一直主張台灣應先處理此類型產品。特別是限制類產品其中有23項農產品及345項工業產品，台灣已為零關稅但卻仍限制大陸之進口，未來將會面臨開放的壓力。

2.原產地規定

原產地的目的主要是界定產品的「身份」。因為未來ECFA的優惠只適用於台灣與大陸的產品，所以必需利用原產地規定防止其他國家產品搭便車；另外也應由促進兩岸產業分工的角度，更積極制定原產地規定，以進一步擴大ECFA之貿易利益。

目前雙方在架構協議中已針對早期收穫產品制定了「適用於貨品貿易早期收穫產品的臨時原產地規則」，未來其他產品之原產地原則，也會以此模式制定。

3.非關稅措施

主要是產品標準及檢疫原則。產品標準對於貿易影響很大，健全且透明的產業標準制度有助於促進貿易，但若是產業標準過於繁瑣且不一致，反而會形成貿易障礙，未來透過ECFA調和中央與地方產業標準之落差，減少不必要之認驗證程序與項目。並且針對新興產品之標準合作，制訂共通標準，才能進一步深化市場開放之效益。

除了上述產品標準之外，未來貨貿協議也可以針對可以影響貿易之其他非關稅措施，制定相關規定。

4.貿易救濟措施

在市場開放面臨國外產品的進口競爭，需有相關貿易救濟措施(進口防衛、反傾銷、反補貼)，提供產業公平競爭的環境。貿易規則的制度，主要目的並不是保護產業，而是提供產業一穩定的基礎，公平的環境。大陸及台灣深受外國的反傾銷等措施的不公平待遇，對此應有很深的體認。未來必需透過協商來確定貿易規則以確保兩岸產業公平競爭的環境。

三、綜合分析

根據以上之說明，可知貨貿談判涵蓋範圍廣泛，未來兩岸貨品貿易談判所需注意的要點可以歸納如下：

(一)對外談判策略

1.     限制大陸進口產品的問題

台灣目前尚禁止或限制1875項產品由大陸進口，而且其中有368項對其他國家已為零關稅。在兩岸展開ECFA開始，大陸即一直要求必須先處理這些限制進口的項目，才能考慮進一步之自由化；不過在建構架構協定時，此問題並未加以處理。在進入貨品貿易協易談判階段，台灣必須對此有所因應。

2.     以產業鏈的觀點出發，並將關稅調降與原產地合併考量

貨品貿易談判的項目甚多，除了由個別項目分析市場開放的策略，也應由產業的利益出發，由產業鏈的角度分析，利用產業內各項目間的差異性，尋求彈性調整的空間。

FTA談判本質上屬於「優勢搭配劣勢，強項掩護弱項」，如果單獨採取產品對產品的談判方式，困難度較高且無法考慮台灣產業間優弱勢互相支援交換的彈性。因此應綜整考量產業的談判策略，並運用產業間的交換相互支援，以爭取較佳的談判利益。

(二)對內因應措施

1.落實產業溝通

對於部分台灣競爭力較弱的產品，政府除爭取不列入降稅清單、研擬因應措施(對國內廠商的輔導計畫，以及相關配套措施)外；更應重視溝通宣導。透過產業公協會的管道，讓業者瞭解貿易自由化的重要性，並主動提供業者相關訊息，使業者可以提早因應，並化解國內反彈意見。

2.貿易預警機制之建立

針對出口競爭力低的產品，應建立貿易預警機制，評估台灣哪些產品在開放後可能會受到較大影響。

3.非關稅障礙之因應

貨貿協議可以藉由關稅調降進入大陸市場，但是目前大陸仍存在相當多非關稅貿易障礙，即所謂「潛規則」，影響到產品銷售，所以有必要建立貿易障礙反應機制。對台灣而言，由於以中小企業為主的國內廠商對於各種貿易障礙的認識不清，因此有必要使產業充分了解非關稅障礙定義和措施。對此，政府應定期提供各國最新之國際經貿資訊，如相關法規最新發展或管制規定。同時，政府可以透過推廣的方式，對於非關稅障礙措施種類進行宣導，以使廠商獲得更多的資訊。並應建立「貿易障礙回報機制」，當企業面臨此問題時，可以透過ECFA平台來處理。

四、結論

貨貿協議為兩岸ECFA之基石。目前無論是農業品或工業品，大陸在零關稅項數皆比台灣少，合計不到台灣零關稅項數的一半；而高關稅的項數卻是遠高於台灣，顯示大陸關稅分布相對集中於高關稅區，保護程度較高。台灣若能成功地促使大陸降稅，對於台灣拓展大陸出口有相當大的助益。但是台灣本身也必須相對開放市場，特別是台灣目前仍有單獨對大陸限制進口的產品，未來必須一併納入考量。

由於貨貿協議主要是關稅調降，所以會直接衝擊到產業貿易，應以產業為主要溝通對象，並應加強對學界及社會民眾的說明。特別是對於可能因開放而受影響之內需型產業，除應提供必要之協助措施，也應有完善貿易救濟及貿易預警機制，建立完整之「安全閥」，才能確保企業的利益。

最後，未來大陸雖然市場開放，但仍可能會存在一些潛規則，此包括中央與地方規定之一致性，法規之透明性及一致性，行政裁量權過大等問題，因而影響到貨品的輸入，亦應在貨貿協議平台上處理。

（本文作者為中華經濟研究院區域發展研究中心主任）（本文不代表本會立場）