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財團法人海峽交流基金會

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上海自由貿易試驗區的推動對台灣的啟示

文/史惠慈

大陸(上海)自由貿易試驗區(以下簡稱上海自貿試驗區),從《上海市推進國際貿易中心建設條例》中首次提出要在上海“探索建立符合國際慣例的自由貿易園區”,2013年3月末,大陸國務院總理李克強在上海調研期間考察外高橋保稅區,並表示鼓勵上海在現有綜合保稅區基礎上,研究建立一個自由貿易試驗區;2013年5月上海自由貿易區項目獲得國家層面立項;2013年8月大陸國務院正式批准設立大陸(上海)自由貿易試驗區,僅僅花了8個月的時間規劃。
2013年9月大陸國務院印發大陸(上海)自由貿易試驗區總體方案,並於9月29日掛牌開始正式營運。由於上海自貿試驗區不僅對內是改革的先行試驗,探索產業升級路徑,期望是可複製、推廣的模式,帶動大陸經濟結構轉型;對外更具有宣示大陸為加入TPP或其他自由貿易協定做準備,探索深化開放模式的意涵,因而成為各方關注的焦點。而快速敲板執行的魄力也顯示大陸對於上海自貿試驗區所進行改革的企圖心與施政決心。
由上海自貿試驗區的推動目的與意涵來看,與台灣正在推動的自由經濟示範區明顯一致,國際化與自由化是主要目標。台灣為了降低自由化及國際化的疑慮,馬總統於「黃金十年國家願景」活力經濟施政主軸中揭示,以規劃「自由經濟示範區」,讓世界走進台灣。透過示範區之運作,整備國際接軌的環境,藉由人力、資金、土地、法規等管制的鬆綁,呈現更自由、開放的體制,營造良好的投資環境,招商引資,吸引多元化產業進駐,以達活化經濟、平衡區域發展,提升產業競爭力目標。如模式示範成功,再擴及全國,達到全面自由化的最終目標。
然台灣的自由經濟示範區,尚在推動有限度、未修法第一階段的執行,而大陸上海自貿試驗區已經開始正式運作,在漸進修法、漸進開放的經驗中累積未來改革的模式。上海自貿試驗區的推展對台灣有何影響,是值得探討的議題。基此本文將先說明上海自貿試驗區目前的開放幅度及可能面臨的侷限,再則分析其對台灣的啟示。

上海自貿試驗區的開放現況
依據大陸國務院8月批准設立的大陸(上海)自由貿易試驗區範圍,涵蓋上海市外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等4個海關特殊監管區域,總面積為28.78平方公里。而依據中國大陸《國務院關于印發中國(上海)自由貿易試驗區總體方案的通知》,上海自貿試驗區的規劃內容,與大陸過往的開放措施(經濟特區等試驗)相比,投資管理體制創新、擴大服務業開放和金融制度改革是此波改革的核心。
10月1日正式營運的上海自貿試驗區已有36家業者取得該區營業證照,包括美國微軟投資的上海百家合資訊技術發展有限公司,以及11家金融機構,如大陸的中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行、交通銀行、招商銀行、浦發銀行、上海銀行等,會在自貿區設分行,以及花旗和星展2家外資銀行也將設立支行。
隨著上海自貿試驗區的相關細部規畫陸續公布,上海自貿試驗區的樣貌逐漸浮現,以下將分就投資管理體制創新、擴大服務業開放和金融制度改革三項重點,說明目前上海自貿試驗區改革開放現況。

一、投資管理體制創新
投資管理體制創新主要是監管理念的改變,包括經貿和投資管理模式轉變,從貨物管理轉變為企業管理,促進貿易和投資便利化,即採取投資准入前「國民待遇」和負面清單管理模式,行政審批制度的改革,以及提升事中、事後監管水平。
所謂負面清單是大陸在上海自貿試驗區對外商的投資管理辦法,為一禁止外資進入或限制外資比例的清單,即負面清單之外的領域,將按照內外資一致的原則。這是大陸第一次採行的外商對大陸投資管理模式,因應管理模式的變更,相應的審批模式也進行改變,對外商投資專案將由核准制改為備案制(大陸國務院規定對國內投資項目保留核准的除外);外商投資企業合同章程審批也將改為備案管理。
此外在商事登記制度方面,也有相當程度的變動,如在上海自貿區內試行註冊資本認繳登記制,不再受最低註冊資本限額、貨幣出資比例規定以及出資期限等規條約束;試行先照後證登記制,除法律、行政法規、國務院決定規定的企業登記前置許可事項外,企業向工商部門申請登記、領取營業執照後即可從事一般生產經營活動。
更加快行政作業的速度,原本一般投資項目承諾29天辦理完結,新規則下企業拿到營業執照、機構代碼和完成稅務登記等最快只需4天。

二、服務業開放
關於服務業擴大開放的清單,依據大陸國務院印發上海自貿試驗區總體方案,共涉及6大領域18個行業,包括金融服務領域、航運服務領域、商貿服務領域、專業服務領域、文化服務領域、和社會服務等領域,各行業開放程度不同,主要是放寬股比限制、經營業務限制、及最低註冊資金要求,預計開放將是一個漸進的過程。各行業主要開放內容如下:
(一) 金融服務領域:允許符合條件的外資金融機構設立外資銀行,符合條件的民營資本與外資金融機構共同設立中外合資銀行。
(二) 航運服務領域:放寬中外合資、中外合作國際船舶運輸企業的外資股比限制,由大陸國務院交通運輸主管部門制定相關管理試行辦法。
(三) 商貿服務領域:允許外資企業從事遊戲遊藝設備的生產和銷售,通過文化主管部門內容審查的遊戲遊藝設備可面向國內市場銷售。
(四) 專業服務領域:對試驗區內的外商獨資建築企業承攬上海市的中外聯合建設項目時,不受建設項目的中外方投資比例限制。
(五) 文化服務領域:取消外資演出經紀機構的股比限制,允許設立外商獨資演出經紀機構,為上海市提供服務;允許設立外商獨資的娛樂場所,在試驗區內提供服務。
(六) 社會服務領域:允許設立外商獨資醫療機構;允許舉辦中外合作經營性教育培訓機構;允許舉辦中外合作經營性職業技能培訓機構。

三、金融制度改革
涉及金融創新的內容主要是人民幣資本項目可兌換、利率市場化、人民幣跨境使用及外匯管理體制改革。如支持自貿區內符合一定條件的單位和個人按照規定雙向投資於境內外證券期貨市場、支持證券期貨經營機構在區內註冊成立專業子公司等。

四、貿易的開放
鼓勵跨國公司建立亞太地區總部,建立整合貿易、物流、結算等功能的營運中心;深化國際貿易結算中心試點,拓展專用帳戶的服務貿易跨境收付及融資功能,支持區內企業展開離岸業務;鼓勵企業統籌展開國際國內貿易,實現內外貿一體化發展。提升國際航運服務能級,加快發展航運運價指數衍生品交易業務。推動中轉集拚業務發展,允許中資公司擁有或控股擁有的非五星旗船,先行先試外貿進出口貨櫃在大陸沿海港口及上海港之間的沿海捎帶業務;簡化國際船舶運輸、經營許可流程,形成高效率的船籍登記制度。

上海自貿試驗區的開放幅度與侷限
此處將從行業開放的類別來探討上海自貿試驗區的開放幅度,首先就負面表列清單來看,採取此種模式已是大陸相當大的管理思維的轉變,其企圖心已不言可喻。且由上海市《中國上海自由貿易試驗區外商投資准入特別管理措施(負面清單)》,具體到各行業小類,共有190各行業尚需特別的管理措施,約佔目前大陸國民經濟行業分類1,069個小類的17.8%,同時,負面清單將實施動態管理,隨著上海自貿試驗區的經驗累積以及大陸經濟轉型的情況,將逐步移除現有負面清單上的產品。在在顯示上海或大陸的積極性。
由上海市所列負面表列清單、大陸國務院開放的服務業清單、及上海自貿試驗區公布鬆綁的管制內容觀察,亦不難發現上海自貿試驗區的確作了相當幅度的管制放鬆,然放寬管制程度較大的領域則多屬陸資企業已累積相當的實力、大陸積極發展的戰略重點,或製造業相關環節服務業的發展與經營環境,如遊戲遊藝設備的生產和銷售和出境旅遊業務、醫院、境內外高技術、高附加值的維修業務、物流、電子商務等。且開放的幅度亦因產業而異,如大陸國家旅遊局2010年9月已開始允許中外合資旅行社經營出境遊業務的試點,但規定需要獲得經營許可滿2年,且不包括外商獨資旅行社。此次雖凡在區內註冊合格的中外合資旅行社都可經營除台灣地區以外的出境旅遊業務,但仍未提及外商獨資旅行社。
至於文化、網路與電信等敏感性產業的開放仍相對有限,如禁止投資各級的廣播電台或電視台,外商對應用程式商店以外的訊息服務投資不得超過50%;對文化藝術、軟體、互聯網和相關服務、和上網服務營業場所的投資限制仍多,也禁止直接或間接從事與參與網路遊戲營運。即便鬆綁的獨資演出經紀機構只能在上海界內活動,而獨資娛樂場所的活動範圍不能出自貿試驗區;在保障網絡資訊安全的前提下,允許外資企業經營特定形式的部分增值電信業務,如涉及突破行政法規,須大陸國務院批準同意,但尚未有明確的服務內容現身。
再者,此次開放重點項目-金融產業亦僅開放了三項,但業務範位仍以境外金融為主且不很具體,區內對人民幣資本項目可兌換機跨境使用先行先試,但時間表待定;而有關人民幣國際化的相關改革部分相對較少。

歸納影響上海自貿試驗區開放成效的因素有:
一、大陸相關產業的成長與經濟可承受力
考量對境內的可能衝擊,上海自貿試驗區的開放理念,定調為「一線放開、二線安全高效管住」,而由規劃區域仍侷限於保稅加工區來看,更見有形的區域監管不脫貨物開放的概念,但對有形貨物開放容易執行的開放理念,卻未必可有效或合適於監管無形的服務業、金融業開放,再加上既得利益者的強勢(如大陸銀行業),金融系統本身的風險較大,資本市場的發展不成熟等經濟可承受力考量,均成為侷限上海貿試驗區服務和金融開放的主要因素。

二、大陸內部區域間的競爭
自貿試驗區選擇上海,除了上海首先提出外,上海本身具有較好的基礎、較為成熟的監管制度和管理經驗、和較好的區位優勢也是主要原因。但也由於上海本身的優勢可藉由推動自由貿易、探索改革,作為大陸和國際接軌合作的試驗田之際,提升上海的地位成為國際金融中心,進而將與香港產生競爭。雖然上海與香港的國際水準仍有相當的差距,但短期的替代效應難以避免,此已引發香港的關注與因應。再者試驗區的紅利已引發其他區域的競相提出規劃,在大陸國務院正式批准設立上海自貿試驗區後的短短幾天內,各地已掀起了一股“自貿區”熱,加入申報自貿區的城市包括廣東南沙、天津、重慶、福建廈門、浙江舟山等。由上海自貿試驗區改名為「中國(上海)自由貿易試驗區」,已顯現試驗區將可能不僅限於上海的可能性,如何面對中央平衡各區域間發展的考量,爭取有利的試點功能或產業,也將影響到上海的開放成效。

三、時間的侷限性
雖然上海自貿試驗區的開放是採漸進式,但依據大陸國務院8月16日常務會議決議,為解決上海自由貿易區與大陸現行法律的矛盾,未來自貿區擬暫停實施外資企業法、中外合資經營法、中外合作經營企業法及文物保護法等4項法律,為期3年。顯示預期的改革試驗成果檢驗期是2至3年,如何在這麼短的期間內達成何種可複製的試驗成果,以及如何擴散將是上海自貿試驗區未來發展中值得關注的重點,也可能為求成果而限縮其開放力度。

上海自貿試驗區對台灣的啟示
由上海自貿試驗區與台灣自由經濟示範區的目標,自由化與國際化觀之,兩岸在經濟轉型的方向上不謀而合,且在規劃內容上也諸多相似之處,如台灣以創新關務與前店後廠的智慧物流、意欲鎖定外資醫院的國際醫療、以及以金融業為主的服務業開放產業合作,都見諸於上海的開放與改革清單之內。台灣原先為營造台灣成為亞太人才培育中心,吸引外國大學來台投資,增進台灣與國際社會互動,提升台灣學生英文能力,開拓國際視野,強化台灣學生競爭力;留用優秀境外學生,增加台灣人力資源供給,降低企業徵才困難度,營造良好投資環境的教育開放規劃,則在擔心可能引進白領或流失專業人才、國內競爭而成為未納入的「遺珠之憾」,卻已經列入上海第一階段開放之中。雖因兩岸產業發展與經濟成熟度的不同,在開放的層次與措施的重點相異。但上海已後發先至,雖諸多實施細項與開放內容仍在陸續規劃與公布、依據經驗修正中。而相對於上海的政策落實執行,台灣的轉型速度明顯在自貿區競賽上落後,尤其是官僚效率不彰與政治紛擾恐是最大絆腳石。
再者,觀諸上海自貿試驗區的服務業開放內容,已將在FTA協定中可開放的服務業內容選擇性列入,例如《服貿協議》給予台灣的利多包括設立獨資醫院、旅行社國民待遇等,都赫然出現在上海自貿區第1階段開放範圍;其次,增值電信服務的開放,也隱約透露出台灣的最大利多電子商務,可能也快面臨優勢不再;更遑論金融業的大開放固然使台灣銀行有機會,但也不過是與所有外銀與陸銀站在同樣起跑點上。換言之,兩岸服貿協議帶與台灣業者的服務業商機,隨著上海自貿試驗區的開放試驗,已然逐漸弱化,並別提執行中與等待的明顯差異所造成對商機的負面效益影響。
當然,上海自貿試驗區的施行也未必全然帶來與台灣間的競爭,由於上海自貿試驗區與台灣自由經濟示範區的設立目的均為自由化、國際化與試驗性,藉由上海自貿試驗區與台灣自由經濟示範區的合作,尋找兩岸優於ECFA待遇間的可能產業合作模式與方向,金融的流通與便利化,落實兩岸協議的成效,則是台灣積極看待上海自貿試驗區可行的思考方向。
(本文作者為中華經濟研究院區域發展研究中心研究員)
(本文不代表本會立場)

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