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財團法人海峽交流基金會

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大陸旅遊法對兩岸觀光旅遊發展的影響與因應策略研究

文/沈冠亞


前言
台灣由於是海島型經濟,處在歐亞與大陸兩個板塊交界處,又分別臨太平洋、南中國海、巴士海峽等海域,與鄰國距離相距較遠。1987年開放赴大陸探親旅遊起,成為西方各國人士進出大陸的跳板和順途遊的旅遊目的地。
台灣觀光資源渾然天成,加上國內穩定友善的旅遊環境及國際接觸的豐富經驗,使觀光旅遊業成為近年六大新興產業的火車頭,引領百行百業!當2008年金融海嘯發生,台灣能讓影響減到最少,也是因為政府政策得宜。
自2002年起政府將發展觀光列為重要政策,2008年啟動兩岸直航、開放大陸人民來台觀光,使觀光客倍增至每年5百萬的人數目標,陸客來台人數後來居上成為台灣入境遊客的主流。
大陸方面,自1987年接受我國人民赴大陸合法探親旅遊起,到後來台商的大量投資,尤其在兩岸經貿合作更密切後,我們前往大陸的旅遊人口呈現三級跳的情況。從2008年開始,台灣人民往大陸人數就滿396萬人次; 2009年達到451萬人次;而2012年更達到568萬人次,不止增進兩岸人民感情,也為大陸創造許多經濟收益。25年來,兩岸旅遊品質下降,旅遊糾紛與旅遊意外同時也增加。而發生在大陸的糾紛及爭議,則因各自解讀及適法性不同而石沉大海,鮮有回應及補償。所以大陸在與各國多年來的接觸、交流、研究與蒐集相關法律規範資料加以研讀分析比較後,終於在本(2013)年10月1日正式施行《旅遊法》,不只是兩岸遊客,世界各國遊客都希望此套法規得以真正發揮效果,提升旅客保障和服務質量,並於發生糾紛意外時於法有據。

大陸旅遊法中關鍵性規範之分析
有媒體報導旅遊法實施後,無論是業者或遊客,甚至社會各界都針對敏感問題有許多疑慮及對其解決之道的效力拭目以待,因為正式實施,必將對旅遊產業發展、旅遊市場規範和旅遊者權利義務產生積極而深遠的影響。從目前蒐集到的社會關注的焦點旅遊問題來看,對一些問題的解讀上尚未一致。近日大陸地方旅遊局根據有關立法機構、部門、行業組織對《旅遊法》再次進行了分析和說明。

一、關於價格變化
「十一」旅遊價格有一定的調整,具兩個原因:一是假期旅遊經濟規律,大陸國慶長假期間普遍價格要高於平時;二是價格上調,實際上是旅遊市場正常理性回歸本質。而「零負團費」則是旅行業的低級化與簡單化的價格競爭,此種殺雞取卵的做法實不可取。

二、關於「購物」安排
《旅遊法》在治理「零負團費」上重點規範的是旅行社通過安排旅遊者在其指定的購物場所購物和參加另行付費項目而獲取回扣等不正當利益的行為,並非禁止旅遊者購物或參加自費項目。旅遊法中關於「旅行社不得指定購物場所」,是指旅行社不能在合同約定範圍外增加購物點。旅遊的六項構成要素「吃、住、行、遊、購、娛」中,購物本來就是重要一環。旅遊者可以在旅遊行程中的自由活動時間內,自願、自主地安排個人的購物等活動。旅行社也可以選擇旅遊目的地的為大眾服務的商業區或商場做出正當、合理的安排。

三、關於旅客在出境旅遊時解除合約的限制
《旅遊法》規定,「隨團出境的旅遊者不得擅自分團、脫團」,旅客在行程中解除合約返回者,旅行社應按照《公民出國旅遊管理辦法》為其辦理相關分團入境手續,協助其返程。但是,目前大陸居民赴台旅遊有必須隨團活動的強制性要求,旅行社在簽訂合約時就應明確告知旅遊者: 合約解除權受到限制的這一規定。

四、關於直接與境外旅行社簽訂旅遊合約
《旅遊法》實施讓遊客與企業都存在一定程度的不適應及認知上的差距,部分企業為規避價格調整帶來的影響,通常會採用兩種方式:一是將合約拆分為兩段式,即境內和境外;二是將行程變為自由行,利用境外不受該境內法律的管轄特點,可繼續沿用過去做法,遊客利益難以得到保障。目前,不少遊客都選擇半自由行出境旅行方式,即由當地旅行社代辦出境及交通和住宿,然後遊客自行在境外參加當地旅行社組織的旅遊活動,表面上這種出行方式更自由、實惠,但存在一旦發生旅遊糾紛或者意外,遊客權益受影響,甚至可能導致「維權無門」的風險。

五、關於文明旅遊時的規定
過去大陸遊客的處處刻字留念及摘採蒐集花木植物等不文明旅遊行為,損害旅遊形象以至國家形象。《旅遊法》明確規定了旅遊者應有文明旅遊的義務。建議在簽訂包價旅遊合同時,旅行社將文明旅遊行為規範作為合同內容,並向旅遊者詳細說明文明旅遊行為規範的要求。

六、關於領隊導遊服務費遊小費問題
《旅遊法》對「領隊導遊服務費」和「小費」都作出針對性的規定。《旅遊法》規定的領隊導遊服務費,是旅行社支付給領隊導遊的勞動報酬,是旅遊團費成本的組成部分,必須包含在旅遊價格中並於合同中列明,由旅行社向旅遊者收取;換句話說,旅行社、領隊和導遊均不得向旅遊者索取小費,而按特殊情況需給予小費時,建議旅行社可以將該費用直接包含在旅遊團費中向旅遊者收取。

七、關於導遊、領隊與旅行社的關係
一些旅行社和導遊、領隊對彼此之間的責任關係認識不清。其實旅行社不管是委派屬於自己員工的導遊、領隊,還是臨時聘用導遊、領隊為旅遊者提供服務,都應認識到導遊、領隊在履行職務過程中的行為代表旅行社,其相關違法、違約行為的法律後果由旅行社承擔。這些於《旅遊法》都有明確規定。導遊有權要求旅行社依法支付勞動報酬,有權拒絕旅行社要求其墊付團費或者收取費用的行為並向有關部門舉報。

八、關於旅遊投訴受理
按照《旅遊法》的規定,縣級以上地方政府應當指定或者設立統一的投訴受理機構。當發生旅遊糾紛時可以採取下列四種解決途徑:包括協商、調解、仲裁及訴訟等途徑。
綜合以上的探討;誠如我們觀光局的想法是鼓勵優質團增加,導致市場經營正規化。所以對此法可約束當地業者,讓大家對共同提升旅遊品質一事樂觀其成!而大陸國台辦則表示:「短期或許有些影響,但新法實施會替業者營造一個有利的經營環境,有助於提升兩岸旅遊交流的質量,並維護和確保旅客的權益。」

兩岸旅遊管理機制與法規的差異比較
台灣因為觀光旅遊行業起步較早,加上經貿往來的國際人士川流不息,不得不及早在民國39年8月5日就對接待上最貼近遊客的旅館業先制訂出相關辦法。經過這63年的進展,因應實務需要,特予以分類訂出更細緻的分項管理法規。當然,所有的法一定有一個母法或稱之為法源根據,台灣目前在我們業內戲稱的旅遊根本大法,也就是民國58年7月30日公布實施的「發展觀光條例」。其實若將大陸在今(2013)年4月25日通過,2013年10月1日起施行的第一部旅遊法來對比,應該說此法就好比是我們的發展觀光條例。
大陸此次實施的旅遊法訂得項目是較完整且細膩的,等於將大的架構原則都考慮外,還一次將行業和旅遊者可能涉及的行為都涵括進來了,共分成10章112條條文。
其中,例如第九章的法律責任就訂定許多罰則,而規範經營行為則放在第四章為主。當然很多人都在期待還有細則可以制訂出來,做為執行上的參考標準。但是據我所知,暫時大陸是沒有這個想法。所以想來將與台灣做法一樣,當發生旅遊糾紛與意外時,還是會回歸借重原有的相關法律來解讀、分案及受理。
所以在一個法律已經很成熟的國家,其實只是要將各行業給予法律上的定位,也把一切營業行為給予正式法律上的名詞和定義,如此才能納入法律保護和合法執行的管轄領域。

法律規範下尋求兩岸旅遊持續發展的因應策略
看到大陸人士前往世界各地的出境人次今年已將超過9,000萬,他們每年接待入境人次都已達到3,000萬,境內遊的本國人次更是數億人之多。如此龐大的業務量在旅遊行業中持續發展,所涉及相關行業更多達百餘種,除創造的數百億經濟收益外,還影響社會、教育、外交等國家的基礎工程!所以當旅遊法正式上路了,各國開始檢視自身接待流程、接待能力和管理制度上有無須隨之修正與補強的地方,台灣當然也不例外。不妨可以從下列各方面來因應大陸旅遊法的實施。
一、旅行社根據《旅遊法》有關規定,調整經營方式,導正低價收客、安排購物和自費專案收取回扣等不正當利益的不合理經營模式。
二、旅行社應遊客要求安排具體購物場所或另行購買付費旅遊專案的,必須符合幾個要求:
(一)不得以不合理的低價來規劃旅遊活動;
(二)不得誘騙遊客,也不得違背遊客意願強制性來安排這些活動並獲取回扣等不正當利益;
(三)原則上不得在已簽訂的合同外後,再增加安排原來行程中沒有的另行付費旅遊專案;
(四)旅行社必須充分滿足遊客「知」的權利,事先明白告知;
(五)不得影響其他不參加相關活動遊客的行程安排,要對這部分遊客的活動做出合理的安排,同時對參加的遊客做好完善的保險及意外防止的保障。
三、如果有業者想逃避旅遊法規範安排,分地區分段式安排遊客參團時,特別建議廣大遊客自己一定要謹慎選擇與比較,代辦旅行社則須及時提醒應注意的風險外,也須共同承擔責任。
四、如果查實大陸旅行社組織旅遊者到港澳等地,並在當地旅行社報名參加其他國家或地區的團隊旅遊的,依據《旅遊法》參與組織的境內旅行社必須承擔相應責任。
五、關於風景區收取門票一事在大陸法規裡有一項說明是「利用公共資源建設的遊覽場所應當體現公益性質」。這道理其實很有人情味!但是許多景區,不管是國營或民間投資都有龐大的管理成本、經營成本和維護、更新的成本,所以兩岸應可以討論一些相互合作的模式。
六、順應民意、振興經濟、提升民眾生活樂趣與品味,是發展旅遊的基本精神! 所以,若發生法令法規有不合時代進步,不便民或阻礙地方發展者,或縱容少數人任意妄為者,應即廢止或修正。
七、在旅遊法規劃下,因應市場並兼顧相關產業發展的影響下,可訂出雙方認同、行業接受的具體方案。近來曾與相關人士討論可行之道如下:
(一)比照前往國際旅遊辦理簽證方式,入台手續、證照等產生之費用應由遊客自行負擔,以降低團費收取金額。
(二)基於台灣生活水平及合理物價影響,一天平均的基本團費確實需達US$62以上,其中還不含旅行社利潤。所以要讓遊客享受經濟實惠、誠信安心的旅遊,同時大陸方業者也應支持合理且事先取得理解的定點購物,以服務遊客購買特產的需求。可訂出規範,要求一天限一站,每站停留不得超過50分鐘,且發覺品質價格有問題時,30天內可退貨。此一辦法應同時適用在台灣遊客遊大陸,可經雙方旅遊主管單位同意後,選擇一些城市做試點或自願加入的業者試行之。
(三)大陸方招團社、承辦社和出團社之間,應各有合理利潤。
  
結論
兩岸間的旅遊雖然已經進行25年,如果是以兩岸經貿關係及行業個別想介入國際市場的長遠發展來看,是無法長期維持的,是無法突破而擁有更多、更大、更宏觀的績效。所以我們必須體認大時代的轉變,現在已經是地球村的概念!
如今大陸終於公布一套完善的旅遊法律來強化遊客的安全感與信任感!兩岸各自都有了相對應的法律來聯手管理與導正市場,相信兩岸旅遊品牌將更受歡迎,也將可塑造更美好的前景!
(本文作者為財團法人國家政策研究基金會永續發展組顧問、中華兩岸旅遊產學發展協會理事長)
(本文不代表本會立場)

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