落實自經區推動 經濟再起飛關鍵

文／王健全

前言

自由經濟示範區（以下簡稱「自經區」）第一階段已開始啟動，也受到各界的矚目。以特別法的通過為界線，「自經區」的推動大致分為兩個階段，在「自經區」特別法條例完成立法前為第一階段。在第一階段中，「自經區」先選擇六港一空（包括蘇澳、基隆、台北、台中、高雄、安平等六處港口及桃園機場）為示範地點。

透過六港一空的規劃，以國際化、自由化、開放為主軸策略，企圖為低迷已久的台灣經濟注入新的經濟動能，塑造台灣加入泛太平洋夥伴協議（TPP）的條件，這也正是台灣經濟再次起飛的絕佳契機。

目前國人對經濟自由化、國際接軌的共識依然不足，故「自經區」規劃的目的，旨在於特定區域內，透過人才、資金、物流的鬆綁，加速市場開放、國際接軌，如證明其開放對國內產業衝擊不大，而且有助於吸引投資，提升台灣經濟的整體競爭優勢，則進一步擴大至全國，落實台灣加速走向自由貿易島的目標。

有鑑於此，本文主要目的在於探討「自經區」內涵及運作，並藉由策略的調整建議，使「自經區」可以有效運作，達成協助台灣經濟快速轉骨之目的。

「自經區」規劃內涵

所謂的「自經區」，意味著「自由經濟」的實踐，它包括第一，自由化：法規、土地、人才、資金的鬆綁、自由化；第二，開放：對海外、大陸市場的開放；第三，國際接軌：包括和世界接軌的投資環境、租稅優惠，因此才能吸引本地及外人投資。當然「自經區」透過內部的局部開放自由化，如果對台灣經濟有利，未來更可擴及全台灣，加速台灣產業的升級轉型，並塑造台灣加入跨太平洋夥伴協定（TPP）的條件。其次，「自經區」必須具有示範效果，先在小部分地區實驗再開放，因此，國際醫療、教育與人才培訓、物流可以在某一區域內鬆綁、開放，再觀其後效。依此內涵，金融就比較不易「示範」，因為一鬆綁、開放，會經由某一區域內的網路、操作，擴散至全國，比較不具示範意義（參見圖1）。不過，目前金融的規劃，以金融商品的創新為示範目的，也具有一定的意義。

而更重要的是，「心態」的調整，因為開放、鬆綁會有利部分企業，但也必定會衝擊其他區外的企業及一般民眾，但祇要利大於弊，加上合理的配套，有助於台灣經濟的升級轉型，就應該全力以赴，否則，原地踏步，台灣終將在國際化的潮流中被邊緣化。放眼台灣當前經濟情況，製造業的外移，服務業人才因低薪而出走，企業競爭力差面臨被購併的危機，都是我們不得不下猛藥的關鍵。尤其在景氣低迷之際，缺乏大開大闔的改革，將不足以激勵民眾信心，再造經濟成長契機。

運作方向

欲推動「自經區」，必須有具體內涵、可行的商業模式，才能達成目標。故行政院在區位選擇上，在第一階段規劃了「六港一空」，以及包括蘇澳港、基隆港、台北港、台中港、安平港及高雄港在內的六大港口，加上桃園航空城（一空），並以前店後廠的概念，由過去的淺層加工，演變為結合加工出口區、科學園區，做更深層的加工，來延伸價值鏈，提供一步到位服務，吸引國內外投資，為經濟注入活力，在產業的選擇上，第一階段則包括跨國產業合作、農業加工、智慧運籌、國際醫療與金融業等（見表1）。

至於在政策的配套上，則包括海外盈餘區內實質投資免稅、研發抵減及營運總部營所稅減免等租稅優惠，以及白領階級來台居留限制、免報海外所得、前3年薪資半數免稅等開放與延攬人才措施。

就六港一空而言，以海港、空運的結合，前店後廠設計，擴大過去自由貿易港區的淺層加工，提升至深層加工，並納入智慧運籌，更使製造和下游的物流運籌連成一氣，有效的延伸價值鏈，創造更大的附加價值，使「示範區」內可以從上游的研發、設計，到中游的製造，下游的通路貫穿一氣，提供一步到位服務，有助於吸引台商、外商投資，提升經濟動能。

在跨國產業合作上，隨著大陸十二五規劃的推動自主創新、發展自有品牌的規劃，兩岸未來產業將朝既競爭又合作的方向發展。因此，除了兩岸產業合作，吸引台商回流外，更須鎖定國外重量級廠商，為其量身訂做優惠措施，積極吸引歐美日大廠來台投資，引進技術、know-how、新的商業模式，以累積和大陸競爭、談判的籌碼。除此之外，使製造業可以延伸價值鏈，或增加上游的研發設計，或增加下游的維修、通路等，加強製造服務的整合，有助於提升產業的附加價值。

在農業加值上，過去國內農產品直接出口，缺乏附加價值，若能在「示範區」內加工，擴大價值鏈的加值，打上MIT品牌，將可提升利潤，使兩岸農業合作可以具體落實。不過，一定比率的國內原料、加工，以避免大陸廠商或台商抓住漏洞，大舉回流，排擠國內農業的出口優勢，也值得審慎觀察。

在國際醫療上，台灣的全民健保陷入財務困境，透過示範區內的法規鬆綁、人才流動限制，吸引外人來台進行國際醫療，一方面可以增加外人來台觀光的吸引力，另一方面可以使若干醫院降低對全民健保的依賴（國際醫療醫院不可享用健保，或祇能申請一定比率以下的健保），有助縮減健保的虧損。

至於金融業上，金融業納入自由經濟示範區將採雙軌並進，包括投資大陸股市逾30%的境外基金，以及國內投信發行的投資台股外幣計價基金，未來都可在國際金融業務分行（OBU）、國際證券業務分公司（OSU）銷售，有助吸引外國人及大陸投資人，金融業商機將大增。（見表2）

「自經區」和自由貿易港區的差異

至於「自經區」和目前的自由貿易港區（以下簡稱「自貿港區」）在內涵、運作上有那些差別？

首先，「自經區」分為二階段，除第一階段的中央政府規劃外，第二階段將開放地方政府申請。其次，在功能上，目前的自貿港區雖有前店後廠功能，但祇有淺層加工，而「自經區」則強化委外功能，並結合通關的簡化來擴大深層加工，創造更大的附加價值。第三，在租稅優惠上，除了自貿港區的零關稅、營業稅之外，「自經區」匯回投資及購買國外專利免稅，外籍白領專業人士前3年薪資減半課綜所稅，同時，研發抵減由目前的1年延長至3年扣抵。此外，營運總部匯回台灣投資營所稅祇課10%，以及外商權利金、技術授權免稅。第四，在產業類別上，自貿港區以製造及其關聯服務業為主，「自經區」則包括了服務業的開放、示範。第五，在陸資投資上，陸人投資時，製造業比照外資，服務業部分則參照WTO。第六，中央／地方職權上，自貿港區完全由中央規劃，「自經區」則在第二階段開放地方申設（見圖2）。

推動策略建議

整體而言，「自經區」已為台灣經濟的轉型跨出了一大步，但隨著國際的競爭（如日本經濟特區、上海自由貿易試驗區、仁川經濟特區已規劃啟動中）及國人突破「悶經濟」的期待，對「自經區」的寄望甚深，因此，在此提供若干建議，使「自經區」的推動，更達成預期的目標。

一、第一階段

（一）行政命令、規章增修的加速時程

第一階段基本上仍以「六港一空」為架構，不涉及修法部分，但應加速行政命令的增修及放寬規範，例如陸資前進「自經區」投資製造業、服務業等應盡量參照外人來台投資待遇，鬆綁其投資的產業及投資持股比例的限制。目前仍受限制進口的部分大陸農工原料，如果在保稅區內，並以再出口為目的，也應盡量予以開放來台加工。

（二）商業模式的設計及龍頭廠商引進的設計

有成功的商業模式及量身訂做的優惠、配套，才能有效招商引資，達到「自經區」設立之目的。以台北港自由經濟示範區為例，可以定位為跨國供應鏈運轉加值、製造加值及服務貿易加值，並結合資訊流的串聯、租稅障礙的廢除，以及關務效率的提升（參見圖3、4）。同時，邀集可能投資的國內外大廠，了解其困難、意願及配套服務，為其量身訂做優惠，才能落實政策的推動。

（三）土地、勞工問題的解決

由於自貿港區土地的缺乏，加上土地的投機炒作，「自經區」招商成功的關鍵因素之一，在於合理價格土地的取得，或由台糖土地的出租，或填海造地，或設定地上權祇租不售，並可延長至50年、70年，都是可以考慮的作法。此外，基層勞工不足的問題在外勞無法增加供應下，應藉由和技職學校的產學合作、實習及更好的薪水來克服。

（四）中央／地方及跨部會協調

「自經區」係由中央鬆綁法規、開放體制，地方主動提出規劃，兩相配合才能克盡其功。南韓仁川經濟特區中央、地方溝通不足、單一窗口服務未能落實及開發項目重度等弊病，應加以正視並避免重蹈覆轍。因此，地方的縝密規劃、中央法規的鬆綁，密切配合才能達成目標，而其中若干法規、管制鬆綁及行政推動均有賴跨部會的配合協調，值得正視。

（五）前店後廠設計的配套

前店後廠設計擺脫了土地的限制及強化延伸附加價值的內涵，值得肯定。但必須避免人頭公司的登記於「前店」，卻取得行政措施鬆綁，甚至未來租稅優惠、人流物流金流鬆綁的便利。因此，實質投資，或設立研發中心、發貨倉庫等應為取得前店示範企業的必要條件。此外，後廠的委外加工，也必須有財政部關務系統的配套，掌握貨物的流向，才能有效稽核，避免大開關稅減免的漏洞。

（六）時效的掌握

為因應全球景氣的低迷及創造就業機會，各國紛紛提出再工業化的策略，台灣亦積極鼓勵台商回流，如能快速通過「自經區」，並搭配台商回流，吸引外資，將可加持「自經區」，打響振興經濟的第一炮。

（七）執行力的加強

現階段政府被批評最多的在於執行力，如能將「自經區」列為優先努力目標，各部會同心戮力，摒棄成見，才能展現執行力，讓全民重拾對政府的信心。

二、第二階段

（一）特別法的加速推動立法

為了講求時效，第一階段以原有自由貿易港區的格局推動，並附加「前店後廠」由淺層擴大至深層加工，再加上國際醫療、金融業及農業合作的示範，雖有時效，但不夠全面性，尤其在人流、物流、金流、法規的鬆綁及國際接軌的租稅、投資環境營造上，因此，特別法條例的推動立法仍應加速進行，才可完全達成當初「自經區」規劃的效益，並掌握時效性。

（二）爭取地方政府的配合

中央政策的推動，必須取得地方的配合。針對經濟規模、產業發展模式、地方政府誘因設計及潛在廠商投資承諾等指標有效設計，再開放地方政府申設。如此，地方政府將更積極規劃爭取，帶動更多投資、地方繁榮及區域平衡發展。

（三）    除了製造業外，服務業的開放、自由化示範，更是「自經區」成功的精髓應加速規劃、推動，才能發揮綜效

目前，「自經區」內仍以製造結合服務來加值價值鏈的活動，提升競爭優勢做為主要考量，服務業的開放祇有國際醫療、物流，但事實上，台灣服務業產值占GDP 7成，就業人口占6成，但在規模小、市場小及法規重重束縛下，被迫蟄伏而不易脫繭而出。因此，藉由「自經區」的服務業法規鬆綁，人流、金流、know-how的開放，並以大陸、東南亞經濟成長為腹地加速升級轉型，打造更多優質就業機會，也是「自經區」的核心價值。因此，教育、通訊、商業服務等的開放也有其必要性，尤其是藉由「自經區」推動台灣為亞洲人才培訓、創業投資中心，以及台商的連鎖加盟營運總部均有其迫切必要性，值得納入第二階段的開放。當然，服務業主管部會也應配合「自經區」而有產業發展的嶄新思維。

（四）善用嶄新的政策工具

在政府財政拮据下，以往的補助、租稅優惠都難以再持續，未來如何透過鬆綁、行政效率簡化，槓桿民間資源（包括政府資產活化、BOT等），以及主權基金、智慧財產權（IP）管理、股市籌資的鬆綁等，結合自由化、開放與部分嶄新工具採用，才能吸引國內外投資，有效催生自由經濟示範區，以及整體目標的達成。

結語

「自經區」被行政院江宜樺院長視為提升經濟動能、台灣經濟脫胎換骨的重大工程，民間也有高度期待，第一階段方案亦已開始啟動，但欲使其發揮預期效益必須加強商業模式的設計、行政命令、規劃增修時程的加速，土地、勞工問題的解決，以及中央、地方及配合部會協調的加強等。其次，第一階段不涉及修法，故效益、格局的展現仍相對有限，故政府應致力協調、整合，推動第二階段特別法的通過，因此，加速特別法的立法、爭取地方政府的配合，以及善用嶄新政策工具到招商引資，才是「自經區」充分發揮效益，協助台灣產業順利升級轉型的關鍵。

（本文作者為中華經濟研究院副院長，美國普渡大學經濟學博士）

（本文不代表本會立場）