從大陸「十二五規劃」看兩岸經貿交流與合作

文╱魏　艾

大陸「十一屆全國人大四次會議」於2011年3月10日審查通過的「十二五」規劃，是以「深化改革」和「加快轉變經濟發展方式」為今後5年大陸經濟發展策略的主軸。在具體經濟政策上，「十二五」規劃的政策目標，便是要將依賴出口的增長模式轉型成內需市場為主的經濟體制，並從擴大消費需求、加速城鎮化、調整產業結構、進行收入分配制度改革等多元途徑著手，為經濟體制的轉型鋪陳良好的基礎。中國大陸經濟作為全球第二大經濟體，其經濟發展策略的調整對世界各國經濟自然產生相當的衝擊，由於兩岸間緊密的經貿關係，台商在大陸的投資和經貿經營自然將受到重大的影響。除此之外，在「十二五」規劃中，大陸更明確地列出健全兩岸經濟合作機制、加強兩岸經濟合作和支持海峽西岸經濟區建設等為當前對台經貿方針和政策，這將對兩岸經貿交流與合作產生相當的影響，值得加以關注。

以戰略性新興產業促進產業升級

伴隨著中國大陸經濟快速增長，有關大陸經濟是否陷入中等收入陷阱，便成為近年來普遍討論的熱門議題。所謂「中等收入陷阱」意指一個國家的經濟發展達到中等收入水平或階段，特別是人均收入達到中等水平後，不能順利實現經濟發展方式轉變，導致新的增長動力不足，出現經濟停滯徘徊的現象。

經濟改革和對外開放實施30餘年來，大陸經濟年均增長超過9%，按市場匯率計算，人均GDP從1995年的600美元，到2010年已達約4,000美元，中國大陸經濟已從低收入國家進入到中等偏上收入國家的行列，已經出現了若干發展中國家在人均收入進入中等偏上水平過程中，曾經出現過的諸多社會經濟失衡的現象，包括城鄉收入差距擴大、產業結構升級停滯、勞動報酬偏低、內需特別是消費不足等問題制約了經濟的持續發展。

一般認為突破「中等收入陷阱」的關鍵在於制度創新、技術創新和經濟發展模式的轉型。為健全經濟結構，促進產業升級，近年來產業結構調整一直是大陸經濟的主要工作任務。但是在產業升級方面又可區分為兩個面向，一是淘汰落後產能，一是發展所需要的支柱產業。

近年來中國大陸經濟的崛起，使大陸經濟在世界經濟扮演日漸重要的角色，而其話語權不斷的增強，已成為國際經濟不容忽視的重要力量。但是相對的也必須對國際社會承擔更大的責任，因此中國大陸如何在人民幣匯率、大量持有美國國債、能源消費、全球氣候暖化等問題，擔負應有的責任已成眾所關注的焦點。

以面臨全球暖化問題而普受關注的低碳經濟為例，它已將大陸推向發展的十字路口：究竟是以犧牲資源環境為代價不顧一切追求高增長，還是以生態環境保護為前提追求發展的可持續？

事實上，基於中國大陸經濟永續發展的前提，近年來大陸已積極針對高耗能、高污染產業進行產業結構的調整。「十一五」規劃的前4年（2006～2009年），大陸累計分別淘汰煉鐵、煉鋼、焦炭、水泥和造紙等落後產能2,110萬噸、1,640萬噸、1,809萬噸、7,416萬噸和150萬噸，積極推展清潔生產。與2005年相比，2009年，中國大陸化學需氧量和二氧化硫排放量累計分別下降9.66％和13.14％。依大陸的數據，「十一五」規劃二氧化硫減排目標提前1年實現。「十一五」前4年，中國大陸每萬元GDP能耗累計下降15.61％，平均降幅4.15％。

在國際社會方面，2009年年底召開的哥本哈根會議上，大陸承諾到2020年中國大陸單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40% ~ 45%。此一極具挑戰性的經濟發展便被納入大陸國民經濟和社會發展的中長期規劃中，表明走「低碳經濟」的發展道路已是未來中國大陸經濟發展必然的選擇。在此一經濟發展目標下，大陸國務院發展改革委員會便積極將這個目標落實在地方與行業的發展規劃中，並試行建立碳排放強度考核制度。

依大陸發展改革委員會的規劃，大陸將採取4項措施，將綠色經濟、低碳經濟發展理念和相關發展目標納入「十二五」規劃和相關產業發展規劃中，制定促進綠色經濟、低碳經濟發展的財稅、金融、價格等激勵政策。目前正研究制定中的扶植政策包括︰《節能環保產業發展規劃》、《新興能源產業發展規劃》、《發展低碳經濟指導意見》和《加快推行合同能源管理促進節能服務發展的意見》等。

在促進產業升級方面，2009年，大陸制定實施十大重點產業調整振興規劃，當年安排200億元（人民幣）技術改造專項資金支持4,441個技術改造項目。機械、冶金、汽車、有色金屬等重點行業進行調整，而信息通信、先進裝備製造、新材料、新能源與節能環保、生物產業和高端生產性服務業等戰略性新興產業也凸顯其重要性。

根據大陸於2010年10月公布的《國務院關於加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，大陸計劃用20年時間，使節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備製造、新能源、新材料、新能源汽車等七大戰略性新興產業整體創新能力和產業發展達到世界先進水平，成為中國大陸經濟社會可持續發展的支撐力量。

依《決定》所提出的發展目標，七大戰略性新興產業將成為大陸經濟的支柱產業和先導產業。節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備製造產業成為大陸經濟的支柱產業，新能源、新材料、新能源汽車產業成為經濟的先導產業。這些產業對中國大陸經濟的產業升級將產生推動作用，並將吸納和帶動就業能力和相關產業的發展。到2015年，戰略性新興產業增加值佔國內生產總值（GDP）的比重將達8％左右，到2020年所佔的比重則提升至15％。為加速戰略性新興產業的發展，大陸將在產品的價格形成、稅費調節以及管理機制等方面深化體制改革，以完善產業發展的格局。

改善民生和城鎮化的發展趨勢

在「十二五」規劃綱要的24個指標中，9個指標與民生有關，份量最重；12個約束性指標中有4個與民生相關，而其發展目標則是在2015年城鎮參加基本養老保險人數達3.57億人、城鄉三項基本醫療保險參保率每年增長3％，城鎮保障性安居工程建設3,600萬套。

為實現改善民生的目標，「十二五」規劃綱要提出了一系列相關的計劃，包括擴大城鄉就業規模、提高最低工資標準、提高養老保障水平、提高醫療保障水平、提高城鄉低保標準、減少農村貧困人口數量、減輕居民稅收負擔、實施城鎮保障性安居工程、完善就業和社會保障服務體系、增加國有資本收益用於民生支出等。

此外，值得注意的兩項指標是「十二五」期間，中國大陸國內生產總值年均增長率由「十一五」期間的7.5％調降為7％，而城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入的年均增長率均訂在7％以上。這一方面說明中國大陸經濟發展更多地從速度轉向質量，另一方面反映出大陸進行收入分配改革的決心。

事實上，在「十五」（2001-2005年）和「十一五」（2006-2010年）期間，中國大陸城鄉居民收入增長速度都是5％，明顯低於經濟增長速度，因此，這是大陸首次提出居民收入與經濟發展同步增長的目標，在強調“國強”的同時更加注重“民富”，期望使人民能享受到經濟發展的成果。

根據大陸的規劃，「十二五」期間將延續「十一五」時期的政策方向，繼續推進社會保障建設，將社會保障覆蓋的範圍從國有企業擴大到各類企業，從單位職工擴大到普遍的就業人員和居民，從城鎮擴大到農村，使越來越多的人享有基本的社會保障。

除了與民生相關的問題之外，近年來中國大陸區域經濟發展失衡問題引來諸多的關注，其中城鎮化是緩解區域和城鄉差距擴大的重要途徑之一。在「十二五」規劃期間，大陸將城鎮化列為預期性指標，並期望將城鎮人口占中國大陸總人口的比率，由2010年的47.5％提升到2015年的51.5％，年均增長率4％。據保守估計，今後5年內每年至少有1,200萬人轉移為城市人口。然而農村人口向城市轉移並非城鎮化的唯一指標，它涉及產業、城市建設、空間規劃、社會保障、醫療照護等諸多問題。

儘管在中國大陸城鎮化建設過程，透過擴大消費性投資途徑解決相關的社會經濟問題，帶動諸多產業部門的發展，將成為中國大陸經濟發展新的增長點。然而，城鎮化過程政府必須為在城市已有穩定職業和住所的進城務工人員，創造有利逐步轉移為城市居民，依法享有當地居民應有的權利，承擔應盡義務的條件。此外，對因城市建設承包地被徵用、完全失去土地的農村人口，要轉為城市居民，政府要負責提供就業援助、技能培訓、失業保險和最低生活保障等政策和措施，這些都是重大的社會經濟工程，大陸當局正承受鉅大的壓力。

「十二五」規劃的對台方針和政策

由於兩岸政治緊張關係的大幅緩和，特別是自 2008年5月以來，兩岸兩會恢復協商，並簽定15項協議和1項共識，尤其是兩岸經濟合作架構協議（ECFA）的簽定，更使兩岸關係邁向經貿關係正常化的方向發展，為兩岸和平發展奠定了應有的法律基礎，以致「十二五」規劃綱要便明確表明現階段大陸以經貿為主的對台政策方向為：

一、全面深化兩岸經濟合作，努力加強兩岸文化、教育、旅遊等領域的交流。

二、積極落實兩岸經濟合作架構協議（ECFA）和兩岸其他協議，推動貨物貿易、服務貿易、投資和經濟合作的後續協議。

三、擴大兩岸貿易，促進雙向投資，加強新興產業和金融等現代服務業合作，推動建立兩岸貨幣清算機制。

四、明確兩岸產業合作布局和重點領域，開展雙方重大項目合作。推進兩岸中小企業合作，提升中小企業競爭力。

五、積極支持大陸台資企業轉型升級；依法保護台灣同胞正當權益。

六、發揮海峽西岸經濟區在推展兩岸交流與合作中先行先試作用，構築兩岸交流合作的前沿平台。

七、提升台商投資區功能，加快平潭綜合實驗區開放開發，推進廈門兩岸區域性金融服務中心建設。

大陸在「十二五」規劃綱要中所明列的對台政策方向，基本上是2008年5月兩岸兩會恢復協商以來兩岸經貿交流合作形勢，以及大陸方面期待進行對台經貿工作方向的總結。在這些政策方向中，落實ECFA後各項協議的協商、加強新興產業和金融等現代服務業的合作等是兩岸交流合作的既定進程，而促進兩岸雙向投資、推進兩岸中小企業合作，特別是發揮兩岸經濟互補優勢，提升產業層級以邁向國際化，則是當前大陸期望推動的工作。至於支持大陸台資企業轉型，則是多年來的既定政策，惟口惠而不實，相關的協商和規劃仍有待加強以期能加以落實。

值得一提的是，「十二五」規劃綱要強調海峽西岸經濟區作為推展兩岸交流合作中的先行先試作用，特別凸顯推進廈門作為兩岸區域性金融服務中心和平潭綜合實驗區開放開發的建設，有其特殊意義。

自2009年7月，大陸福建省委員正式作出設立平潭綜合實驗區的決定，一年多，由台灣中興工程顧問公司和福建省城鄉規劃院共同編制的《平潭綜合實驗區總體發展規劃》已完成。然而，平潭的開放開發如何落實“五個共同”--「共同規劃、共同開發、共同經營、共同管理、共同受益」的政策原則，仍有待兩岸雙方相關部門共同努力。

對台灣經濟的影響及因應對策建議

大陸「十二五」規劃主要政策方向便在於擴大內需消費和產業結構調整，它將帶來中國大陸經濟體制的轉型。不過，在規劃執行的過程仍將面臨諸多的制約因素。以擴大內需消費為例，根據大陸方面的資料顯示，2000～2008年，中國大陸居民消費率從46.4％下降到35.3％，降低了11.1個百分點，平均每年降低1.4個百分點。中國大陸居民消費不足，儲蓄率高，基本上有其經濟發展階段、人口結構、傳統文化等方面的影響因素，但主要原因還在於居民整體收入水平偏低、收入分配不合理、產業結構層次低、城市化質量不高、政府公共服務不足、社會保障和社會福利水平低等因素。儘管提升內需消費和產業升級面臨諸多障礙，但是「十二五」規劃的發展策略對兩岸經貿關係及台商在大陸的投資經營仍應有若干值得思考的啟發。

一、「十二五」規劃期間是大陸積極推動產業結構調整的關鍵時刻，並已針對七大戰略性新興產業提出相關的扶植和配套措施。而我政府亦已提出六大新興產業《綠色能源（太陽光電、LED照明、電動車）、生物科技、醫療照護、觀光旅遊、文化創意與精緻農業》、四大新興智慧型產業《雲端運算、智慧電動車、智慧綠建築、發明專利產業化》，以及十大重點服務業，因此，政府應可依這些產業規劃尋求兩岸經濟和產業交流與合作的空間。

二、 大陸發展低碳經濟相關的重點行業，主要分為新興產業和傳統產業的改造轉型，包括使用可再生能源、清潔能源的電動汽車、節能照明和一部份與建築相關產業等，以及對能源密集型傳統行業的改造，這些產業將提供台灣產業與中國大陸進行產業合作的良好契機。

三、 「十二五」期間城鎮化已成為中國大陸經濟的新增長點，城鎮化中的主要新產業集中於第三產業部門，具有低碳、低耗能等特點，這對於改善中國大陸經濟發展的品質極重要。此外，城鎮化又是民生工程，既有利於協調城鄉關係，加速農村建設，也有利於促進城市居民的安居、就業，提高居民的生活品質，並為企業帶來商機。

四、 平潭的開放開發列於「十二五」規劃對台政策上，顯現出大陸當局對平潭綜合實驗區的重視，並將成為海西區發展的重點。惟根據相關資料顯示，平潭的開放開發立足於“五個共同”便是有別於一般的經濟和技術開發區，對其未來的發展政府應予以某種程度的關注。

（本文作者為政治大學東亞研究所教授暨兩岸政經研究中心主任）