2011年兩岸經貿關係展望

文／高　長

2008年5月之前，台灣對大陸之經貿政策採取較為保守及管制的作為，目的是希望台商多留在台灣，減少到大陸投資，同時也希望減少對大陸經濟過度依賴。結果，這些管制政策的預期目標根本未達成。以貿易為例，台灣對外貿易總額中大陸所佔比重，自1995年的9.8%，逐年上升至2000年的11.2%，2007年間更攀升至21.9%，大陸已成為台灣第1大貿易伙伴；同期間，台灣對大陸的投資也逐年增加，台商至海外投資，平均60%以上集中在大陸。兩岸經貿關係的實務發展與政策目標背道而馳，而更嚴重的是，管制政策對台灣經營環境造成傷害，同時也不利於台灣的國際處境，進而挫傷了台灣民間投資及外商來台投資意願，最後削弱了台灣經濟成長的動能，付出的代價不可謂不大。

鬆綁兩岸政策創造利基

有鑑於過去政府對大陸的經貿政策違背市場經濟法則，同時也背離了全球化潮流，不符合台灣海島型經濟，必須積極參與國際分工、融入國際經濟體系的需求，因而台灣經濟陷入低成長的局面，經濟實力在全球的排名逐漸倒退。馬總統上任後乃重新思考對大陸經貿政策，選擇「要鬆綁、要開放」，也就是選擇務實面對大陸經濟崛起在國際分工佔有重要地位的事實，鬆綁兩岸政策促進兩岸經濟正常交流，俾得以審慎運用大陸的資源與市場腹地，追求「壯大台灣、連結亞太、佈局全球」的目標。在政治上則主張擱置政治爭議，減少政治衝突，希望以和解代替對抗，逐步建立兩岸政治互信，創造有利於台灣經濟發展的外部環境。

馬總統上任後的大陸政策戰略目標很清楚，就是要維繫台海的和平與區域的安定，促進台灣的經濟繁榮與發展，最終是為了改善人民生活福祉。新政府採取一連串的興革措施，在放寬兩岸經貿交流方面，主要包括：放寬兩岸證券投資、放寬大陸投資金額上限及審批便捷化、鬆綁海外企業來台上市及適度開放陸資投資台灣股市、開放台灣地區辦理人民幣兌換業務、「小三通」正常化、推動大陸專業人士來台便捷化等多項措施。此外，政府更致力於恢復及強化兩岸制度化協商，希望透過制度化協商處理及解決兩岸經濟、文化、社會交流所衍生的各種問題，並促進兩岸之間良性互動。迄今已舉辦6次正式協商(即所謂的「江陳會談」)，共簽署了15項協議，包括大陸居民赴台旅遊、空運、海運、郵政、食品安全、金融合作、共同打擊犯罪及司法互助、農產品檢疫檢驗合作、標準計量檢驗認證合作、漁船船員勞務合作、經濟合作架構、智慧財產權保護合作等，以及一項陸資來台投資共識。

自2008年5月以來，馬政府以新思維規劃推動對大陸經貿政策陸續實施之後，基本上運作良好，對於促進兩岸民間交流及經貿關係的發展效果顯著，尤其在去（2010）年，隨著全球與大陸經濟逐漸復甦，以及兩岸政治關係改善，兩岸經貿往來恢復了往昔熱絡的景象。以貿易為例，台灣對大陸（含香港）貿易總額，2008年間只成長1.7%，翌年甚至呈現負成長17.5%，其中，進口、出口貿易分別衰退22.3%和15.9%；不過到了2010年，1至11月資料顯示，台灣對大陸貿易總額較上年度同期成長41.7%，其中，進、出口貿易分別成長49%和39.4%，均創新歷年紀錄。

政策鬆綁促進兩岸經貿交流大幅成長

再以投資為例，受到全球金融海嘯的影響，2009年經濟部核准台商赴大陸投資共計590件、71.43億美元，較上年度分別衰退了8.2%和33.2%。去年1至11月的累計資料顯示，台商赴大陸投資核准775件、121.83億美元，較上年同期成長率分別為57.21%和111.98%。為推動兩岸雙向投資，政府曾於2009年6月底開放大陸企業來台投資，經濟部採正面表列方式訂定開放投資之項目，第一階段開放項目包括製造業部份64項、服務業部份117項、公共建設部份11項；2010年5月間增加開放12項服務業（主要為銀行、證券、期貨）。截至2010年12月底，已有102家陸資來台投資，投資總額約合新台幣42億元。陸資來台投資涉及個別企業之投資策略選擇，也涉及兩岸政府的政策，短期內的績效不如預期，可能需要一些時間磨合。

開放兩岸直航及開放大陸居民來台觀光，促進了兩岸民間、經貿交流蓬勃發展。兩岸海空運直航，可以節省往來兩岸運輸時間及成本，提升兩岸運輸效能，有助於改善台灣的經營環境，讓台灣在亞洲乃至亞太地區的區位優勢地位得以發揮，吸引更多跨國企業來台投資，海外台商也會有更大的誘因回台灣投資。

根據統計，自2008年7月4日兩岸空運直航後，截至2010年底止，共飛航50,419多個航班，搭機直接往返兩岸的旅客超過936萬人次。此外，開放大陸居民來台觀光，旅客人數逐年增加，累計已達182.5萬人次，為台灣觀光相關產業帶來超過910億的外匯收益與商機。去年全年來台觀光的大陸旅客共計約117.5萬人次，遠超過上年度全年的59.2萬人次。台灣民眾赴大陸地區旅遊人數，在經歷2008、2009年低潮後，去年也呈現大幅成長，1至11月累計資料顯示達474.8萬人次，較上年同期成長15.27%。兩岸海、空運貨運自97年12月15日首航，迄去年11月底止，實際載貨噸數累計將近30萬噸；同期間，從事兩岸海運直航業務之船舶，進出我港口總裝卸合計逾345.7萬個20呎貨櫃，貨物重量超過16,153萬噸。

兩岸簽署「海峽兩岸金融合作協議」後，2009年11月兩岸金融主管部門進一步完成銀行業、證券期貨業及保險業等三項金融監理合作瞭解備忘錄（MOU）的簽署，作為兩岸金融業互設分支機構的法制基礎。為因應兩岸金融業互設分支機構及建立監理合作機制，金管會配合研擬之金融業、證券期貨業及保險業務往來及投資許可管理辦法，已於2010年3月16日發布實施。

此外，根據兩岸金融合作協議，雙方貨幣主管機關將指定商業銀行及其他適當機構，辦理人民幣現鈔兌換、供應及現鈔防偽技術等方面展開合作。雙方貨幣主管部門經多次協商後，已先就人民幣現鈔供應方式達成共識，同意得由雙方指定之銀行直接辦理。依據2010年7月13日修訂之「人民幣在台灣地區管理及清算辦法」及兩岸貨幣主管部門之協商共識，中央銀行及金管會於去年10月19日指定台灣銀行、兆豐銀行為人民幣現鈔之拋補銀行，並與大陸中國人民銀行指定之中國銀行（香港）簽訂人民幣拋補協議，自同年10月26日開始營運，供應人民幣現鈔。

政策鬆綁效果將持續發揮

展望未來一年兩岸經貿關係之發展，主要將受到國際、大陸經濟景氣，以及兩岸政府相關政策後續推動的影響。首先，過去兩年多兩岸政策鬆綁，以及簽署的15項協議和一項陸資來台投資共識陸續實施之後，對兩岸經貿交流的促進作用，在未來一年可能發揮更顯著的效果。譬如，大陸居民來台觀光，2008年下半年平均每天只有323人，翌年則增加至1,623人，去年來台大陸觀光客創新高，平均每天人數突破至3,219人。去年底第六次江陳會上雙方達成共識，今年開放人數的限額將由3,000人增至4,000人；同時，兩岸觀光產業主管部門也正在洽談開放大陸居民來台「自由行」（大陸稱為「個人旅遊」），規劃中的方案為：初期將選擇若干大城市先試先行，每天開放400-500人，不包括在團進團出旅客限額中，今年來台大陸觀光客可望再創新高。

「海峽兩岸經濟合作架構協議」(ECFA)之簽署和生效實施，將對兩岸經貿交流造成深刻的影響。ECFA早收清單中貨品貿易(我方獲得539項，陸方獲得267項)的關稅，將分兩年三階段調降至零，第一階段在今年1月1日已正式實施，關稅降低有利於促進兩岸雙邊貿易之發展。此外，ECFA早收清單還包括服務貿易(我方開放9項，陸方開放11項)，雙方協議分為兩階段實施，並已於今年1月1日全面落實。台灣服務業者透由ECFA早收之待遇，在大陸可享有較其他WTO會員更優惠的市場進入條件，在經營管理及資金調度等方面更具靈活彈性，將有利於投資、經營及深耕大陸市場。台灣開放給大陸服務業的早收項目包括研發、會議、經紀商、銀行業等，優惠的市場准入條件預期將更吸引陸資來台投資。

ECFA生效實施為兩岸經貿交流注入新動能

服務業早收清單包括金融服務業，迄目前金管會已核准7家銀行赴大陸設立分行，除了中國信託銀行外，已有第一（在上海設分行）、土地（上海）、合作金庫（蘇州）、彰化（昆山）、國泰世華（上海）等5家銀行獲大陸銀監會批准，已開始營業，華南銀行（深圳）已完成籌設，即將開業。這些獲准在大陸設立分行的台資銀行，都積極與大陸中國銀行、交通銀行等同業洽簽業務合作協議，包括外匯、貿易融資、聯合貸款、同業拆借等業務之合作，兩岸銀行業合作即將邁入新的階段。

除銀行業，金管會也已核准富邦投信申請參股投資大陸地區基金管理，又已核准中國人壽參股投資大陸地區保險公司；有7家國內投信事業向陸方提出申請「合格境外機構投資者」(QFII)資格，已有富邦投信及群益投信獲陸方證監會核准資格，投資額度則尚待大陸外匯管理當局核准。另外，金管會也已核准大陸交通銀行、中國銀行、招商銀行等3家銀行來台設立代表人辦事處，其中前2家已完成設立。有7家大陸的「合格境內機構投資者」(QDII)來台登記投資，金管會核准的額度為5億美元，已匯入1.63億美元。這些金融業開放措施之落實，預期今年兩岸金融交流會有較大之發展。

ECFA生效實施後，兩岸各類經濟合作計畫將漸次展開，尤其促進兩岸產業合作是其中的重要內容之一。與此同時，大陸研擬的「十二五規劃」自今年開始執行，其擘劃未來5年大陸經濟與產業發展的藍圖，以7大戰略性新興產業發展計畫為例，結合ECFA因素，將影響今後兩岸產業的競合關係。從宏觀面看，兩岸產業發展各有優劣勢，若能通力合作，形成完整的產業體系，必能發揮整合優勢，創造雙贏。自2008年底起，由兩岸官方支持推動的「產業搭橋專案」計劃，已針對15項重點行業舉辦近20場會議，在促進企業交流、合作方面初具成效。未來隨著大陸企業愈趨成熟和壯大，以及大陸當局積極建構的產業體系逐漸完整，將改變兩岸產業優勢互補的局面，產業界彼此合作的意願是否因而受到影響，值得關注。

其次，兩岸經貿交流與國際經濟景氣息息相關，目前國際景氣逐漸復甦，對大陸出口有利，從而可望帶動兩岸雙邊貿易穩定成長。根據全球透視機構(Global Insight Inc.)最新的預測顯示，全球平均經濟成長率，今年將因各國經濟振興措施刺激效果減弱，而由去年的4%減緩為3.3%，整體表現可說是差強人意。未來一年美國、加拿大、德國等都還能維持2.3%的成長，歐元區由於主權債務危機尚未解除，各國政府財政支出及民間消費都可能轉趨保守，經濟成長平均只能維持在1.4%左右；拉丁美洲和加勒比海(4.3%)、中東(5.5%)、北非(4.9%)等地區則大都維持中度成長；中國大陸、印度等新興經濟體的表現最為亮麗，未來一年的經濟成長率可望超過8%。整體而言，去年下半年全球經濟成長減速後，近來已呈現逐漸好轉跡象，尤其美國經濟形勢，未來消費支出與企業投資將成為帶動經濟成長的主要動能。未來一年全球經濟之展望儘管仍存在一些不確定因素，但綜合各國際機構之預測，全球經濟可望持續成長。

國際與大陸經濟持續成長有利兩岸經貿交流

大陸經濟經歷全球金融海嘯的衝擊，目前已走出低潮，國際貨幣基金預測今年的經濟成長率將超過9%。今年經濟工作的重點，大陸當局強調要加快經濟發展方式轉變和產業結構調整、更加注重成長品質和效益及促進就業和改善民生、增加農民收入、完善基本公共服務、加強和改善宏觀調控以保持經濟平穩健康運行；宏觀調控政策的基本取向為「積極穩健、審慎靈活」。此外，大陸自今年開始實行的「十二五規劃」，以「穩成長、調結構、促消費」為政策主軸，將持續推動擴大內需政策，著力於城鎮化建設、改善收入分配制度、擴大社會保障範圍等政策措施，以建立消費需求穩定成長的內生機制。未來在城市化、收入分配制度改革下，諸如醫療衛生、教育、交通、物流、電信等行業將有較快發展機會；而經濟發展模式轉變，可能為金融、租賃等生產性服務業，醫療保健、文化娛樂等現代服務業提供更大的成長空間。在ECFA的催化下，大陸這些政策因素對兩岸經貿交流都將有促進的作用。惟值得注意的是，大陸目前面臨通膨壓力及資產泡沫風險增加的困擾，也面臨全球主要經濟體景氣復甦緩慢，加深國際貿易摩擦的挑戰，可能成為兩岸經貿交流持續成長的不確定因素。

綜上所述，未來一年兩岸經貿關係之發展前景審慎樂觀。兩岸雙邊貿易將持續擴大，台商對大陸投資也將保持成長，惟貿易與投資的漲幅可能較去年縮減；兩岸金融的合作與交流，以及大陸居民來台旅遊則可望有較大幅度的發展。大陸企業對台投資件數和金額，迄目前為止都很少，經濟部正在檢討並研擬放寬陸資來台投資範圍的新方案，以及改善相關的配套措施，預期可創造更多的誘因吸引陸資來台投資。

過去兩年，兩岸經貿關係不論在質與量都有顯著的發展，ECFA生效實施後，兩岸經貿關係有可能進一步發生變化。「兩岸經濟合作委員會」已經在海基會、海協會架構下成立，即將就貨品貿易、服務貿易、投資保障、爭端解決和經濟合作等議題展開後續協商，為未來進一步擴大兩岸經貿交流做具體安排。ECFA是啟動兩岸制度化合作的關鍵起步，更是台灣經濟邁向全球化的里程碑，對台灣未來經貿發展會有極深遠的影響。值得一提的是，待協商的各項議題涉及各方利益分配等複雜問題，後續協商達成共識的困難度可能愈來愈高，雙方需要有更多的智慧和更大的耐心去協處。

兩岸兩會制度化協商機制運作以來，已累積許多寶貴的經驗，尤其最近兩年多來，制度化協商之成果相當豐碩，更獲得絕大多數台灣民意支持(去年底政大選研中心民調結果顯示，73%的受訪者支持兩岸透過制度化的協商來處理兩岸間交流的問題，只有15%表示不支持)。展望未來兩岸互動發展，也仍需要兩岸的制度化協商擔起重責。兩岸事務經緯萬端，許多複雜的問題透過兩會會談溝通，逐步建立共識或共謀解決方案，對增進兩岸共榮發展與互信絕對有助益。

現階段各界更為關切的是，兩岸已簽署的15項協議之執行成效如何，去年底在台北舉行的第六次江陳會談中已達成共識，將建置已簽署協議之檢討機制。我們期待該項機制落實執行後，有助於各項協議發揮更大的綜效，為兩岸民眾謀求最大的福祉。

（本文作者為行政院大陸委員會副主任委員）