ECFA與兩岸經貿關係展望

文／高  長、李添盛

前言

台灣是以出口為導向的經濟體，對外出口佔國內生產毛額(GDP)6成左右，經濟成長的最主要動能來自出口及貿易盈餘。近年來兩岸經貿關係的快速發展，已成為台灣經濟最重要的部分，財政部統計資料顯示，兩岸貿易占我國對外貿易比重平均約為3成，其中我國對大陸出口占總出口總額比重達4成左右，目前中國大陸是台灣第一大貿易夥伴及出超地區。另外，中國大陸也是台灣對外投資最重要的地區，根據經濟部統計，截至民國98年底，政府核准台商赴大陸投資案件總金額逾820多億美元，佔歷年我國對外投資總額比重將近6成(56.8%)。

從趨勢來看，自91年以來，兩岸雙邊貿易一直維持兩位數成長，特別是在91～93年間，漲幅更大。然而，值得注意的是，近3、4年來，兩岸雙邊貿易之成長速度已減緩，尤其是台灣對大陸出口貿易成長幅度縮小的現象更為明顯。究其原因，除了受到大陸宏觀調控政策緊縮及國際金融危機等因素影響之外，主要是台灣產品出口競爭力出現問題。因此，台灣產品在大陸市場的佔有率，從91年間的12.9%逐年下降，到98年(1-9月)時只有8.4%。全球金融海嘯對台灣出口貿易之擴張不利，可說是非戰之罪，在大陸市場的佔有率逐漸降低，所呈現的出口競爭力減弱的問題，不能不重視面對。東協十國與中國大陸經濟整合形成的自由貿易區，自99年開始全面運作，該區域內之雙邊貿易，90%以上產品適用零關稅，台灣不是該組織締約成員，無法享受零關稅待遇，出口貿易受到歧視，競爭力處於劣勢，成長動能有可能因而進一步減弱，令人關注。

兩岸經貿政策逐步鬆綁

兩岸關係是台灣生存發展的命脈，也是亞太地區繁榮與安定的關鍵所在。其中，兩岸經貿關係是兩岸關係最重要的環節，也是攸關兩岸人民利益、爭議較小的議題。97年5月20日馬政府上任後，政府採取了嶄新的思維，積極尋求兩岸關係的改善與突破，兩岸兩會即於同年6月12日進行第一次「江陳會談」，確立恢復停滯10年的兩岸制度化協商管道，並就兩岸包機與大陸人民來台觀光等經濟議題完成協商，簽署了「海峽兩岸包機會談紀要」及「海峽兩岸關於大陸居民赴台灣旅遊協議」兩項協議，並於7月4日開始執行。

同年11月第二次「江陳會談」，雙方完成「海峽兩岸空運協議」、「海峽兩岸海運協議」、「海峽兩岸郵政協議」、「海峽兩岸食品安全協議」等四項協議之簽署，對便利兩岸人民往來，促進雙方經貿交流，強化食品衛生安全，都有更積極、正面的意義。

98年4月26日兩岸兩會舉行第三次「江陳會談」，簽署「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」、「海峽兩岸空運補充協議」、「海峽兩岸金融合作協議」，並達成陸資來台投資共識，其中除「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」建立交流秩序外，金融合作協議、空運補充協議及陸資來台投資共識之主要目的皆在促進兩岸經貿關係制度化，強化台灣經濟與國際市場的連結，有利於台灣發展成為亞洲乃至亞太地區的經貿樞紐。

98年12月兩會高層舉行第四次「江陳會談」，簽署「海峽兩岸農產品檢疫檢驗合作協議」、「海峽兩岸漁船船員勞務合作協議」及「海峽兩岸標準計量檢驗認證合作協議」。累計四次「江陳會談」雙方所簽署的12項協議及達成1項共識，基本上都與人民利益直接相關，也是因應兩岸經貿關係發展及強化兩岸經貿交流秩序亟需優先處理的相關議題，更進一步體現兩岸協商以經濟民生為優先的精神，促進兩岸經貿關係制度化的發展。

政府推動兩岸協商，始終秉持「以台灣為主，對人民有利」的原則，從未在堅持兩岸對等及國家尊嚴上有任何妥協；在兩岸協商優先順序上，政府採取「先易後難」、「先急後緩」、「先經後政」的三先三後策略，並以推動兩岸經貿關係制度化以及維護交流秩序作為最優先的考量。

推動兩岸經濟協議(ECFA)重要性

儘管兩岸經貿交流日益熱絡，但迄今兩岸在許多方面仍缺乏制度性保障，兩岸貿易的穩定性亦將受到嚴重的影響。有鑑於此，兩會第四次「江陳會談」達成共識，於今年上半年在大陸舉行的第五次「江陳會談」，將「兩岸經濟合作架構協議」(Economic Cooperation Framework Agreement，簡稱為ECFA，或兩岸經濟協議)列為協商議題。若未來兩岸簽署完成ECFA，將可更進一步促進兩岸經貿關係制度化的發展。

政府推動ECFA，消極的目的在於爭取我國對外貿易立足點的平等。近年來全球區域經濟整合蔚為趨勢，依據WTO網頁資料，迄今全世界已有260多個FTA有效運作，締約國彼此間互免關稅。台灣的主要經貿競爭對手，近年來積極推動與他國簽署FTA。例如：日本已簽署11個FTA，在談判中、評估中的也有8個；韓國已簽署6個FTA，在談判、評估中的有17個；中國大陸已簽署9個FTA，談判及評估中的有14個。其中，東協十國加中國大陸自由貿易區在今(99)年年初已經全面運作，對台灣產業的衝擊將愈來愈明顯，尤其石化中上游、紡織中上游、機械及汽車零組件等重要出口部門將受到立即的衝擊，可能因而導致國內產業外移及勞工失業問題，政府必須立刻因應並化解此一危機。

其次，ECFA更積極的目的是在為兩岸經貿交流制度化訂出基本規則，讓台商及外商從事兩岸經貿活動，具有穩定性及可預測性。而且，未來若兩岸簽署ECFA，大幅改善兩岸關係，各國政府也會較沒有顧忌，或甚至會更有意願和台灣洽談FTA，進而讓台灣經濟與世界市場接軌，擴大台商發展的空間，強化全球佈局的利基，並進一步吸引外商來台投資，有助於促進台灣經濟的國際化。

ECFA的內容與協商指導原則

ECFA是參照國際上經濟合作架構性協議的特質，訂定雙邊經濟合作的基本架構及預定達成的目標，但實質的合作內容，有待雙方簽訂協議後再協商，以循序漸進開放市場；換言之，雙方將逐步展開協商，而不是一步到位。至於有關兩岸雙方關切、具急迫性的合作事項，譬如貨品進口關稅減讓，可以透過協商先納入先期實施項目處理，也就是所謂「早期收穫計畫」(Early Harvest Programme)。

99年1月26日兩岸雙方在北京舉行第一次協商，初步納入ECFA的經濟合作項目將涵蓋貨品貿易及服務貿易的市場開放、原產地規則、早期收穫計畫、貿易救濟、爭端解決、投資及經濟合作等。要特別強調的是，ECFA只有規範兩岸經濟合作事項，並不會涉及統獨及政治問題。而且，台灣絕大多數民意拒絕「一國兩制」，ECFA當然不會採取港澳（CEPA）模式；ECFA也與一般的「自由貿易協定」（FTA）不同，但符合世貿組織（WTO）規範。

政府係依據推動兩岸政策的最高指導原則：「以台灣為主，對人民有利」，以及秉持「國家需要、民意支持、國會監督」三原則推動兩岸洽簽ECFA事宜。因此，只有在確保台灣主體性、對人民有利，並在兩岸對等、尊嚴的原則下，政府才會與大陸簽訂ECFA。

兩岸洽簽ECFA必須循序漸進地推動，初期雙方將尋求兩岸雙方互補性高、具急迫性、高共識性的合作項目，納入早期收穫清單，循序漸進開放；至於許多敏感性產品，將依據個別需要，訂定不同的調適期，以兼顧我國短、中、長期的經濟發展需要。此外，政府十分重視ECFA的風險管理，未來將配合強化大陸商品進口的監測機制，並健全兩岸貿易的救濟制度，以及建構不安全商品的通報機制等，避免相關的開放措施產生負面影響。

推動ECFA是當前政府兩岸經貿政策的重點工作。目前陸委會與經濟部等相關機關共同負責推動ECFA，並依專業職掌進行分工。相關單位的分工合作，讓ECFA協商的籌備更周全，也為我方爭取最大利益。

政府推動ECFA的進度

ECFA的推動步驟是先個別研究，再共同研究，俟雙方對研究結果有共識後才會進行正式協商。兩岸雙方已分別於98年7月及10月完成個別研究並對外公布；共同研究部分，中華經濟研究院和大陸「商務部」國際貿易經濟合作研究院於99年1月20日分別公布雙方共同研究的成果，研究成果顯示，ECFA對兩岸經濟發展是有利的。

98年12月22日第四次「江陳會談」時，雙方同意將ECFA列為第五次「江陳會談」的主要協商議題。兩會99年1月26日在北京就ECFA舉行第一次正式協商，雙方取得多項共識，並同意協議的許多基本內容，雙方也同意未來將儘快安排後續協商；我方希望今年上半年第五次「江陳會談」中能完成簽署ECFA的工作。

由於ECFA是一種架構性的協議，對於雙方立即性的影響只侷限在早期收穫清單範圍。政府相關機關已依據兩岸第一次協商ECFA的成果，積極進行後續的準備工作，包括參考國際上相關協議，研擬協議項目及可能內容、評估及規劃貨品貿易及服務業貿易早期收穫清單等，以爭取我方最大利益，並降低可能的風險。

自政府去年2月宣布將推動ECFA的政策，行政部門即對ECFA持續進行嚴謹的評估及規劃，並舉辦各種研討會及座談會，廣徵各界意見。政府相關部門並與各個產業部門及基層勞工進行廣泛的溝通，深入掌握民意動向，作為推動ECFA的重要憑藉；陸委會於98年10月至11月辦理了13場ECFA相關座談會，初步達成政府與一般民眾雙向溝通的政策目標。

今年以來，為進一步落實「民意支持、國會監督」的指導原則，陸委會及相關部會將在每一階段，不影響談判進度情況下，讓資訊盡量透明公開，減少民眾疑慮，並強化相關的宣導措施，讓民眾充分了解ECFA對台灣整體經濟影響是利大於弊，以提高民意的支持度。同時行政部門也將接受「高度國會監督」，經濟部與陸委會在協商前將先到立法院向各黨團報告重點；協商過程中，在不影響談判前提下，將適時向國會報告進度，向社會公開資訊，力求透明化；協議簽訂後，行政部門會將協議送立法院審議，完成三讀程序。

簽訂ECFA對台灣之影響評估及政府因應措施

依據經濟部委託中華經濟研究院完成的ECFA評估報告顯示，兩岸經貿政策鬆綁可使台灣經濟成長率提高1.65至1.72個百分點；就業人數淨增加25.7萬至26.3萬人。而且，如果政府不採取任何作為，東協十國加中國大陸自由貿易區全面運作後，將使我國經濟負成長0.176個百分點；東協加中、日、韓三國經濟整合，則將使我國經濟負成長0.836個百分點。因此，整體而言，ECFA對台灣整體的經濟影響是利大於弊。

針對ECFA對國內產業可能造成的負面影響，政府已經有所掌握，將採取保護或協助弱勢族群及弱勢產業的措施，包括：政府不會進一步開放大陸農產品進口（約800餘項）、不會開放大陸勞工來台工作，以及審慎處理是否進一步開放工業產品（1,300餘項）；在協商過程中，政府必會將弱勢產業列入保留項目，即使少部分在未來可能開放，也會爭取足夠的調適期，並協商建立有效的防衛措施，以維護弱勢者及傳統產業的利益。

近期經濟部已研擬完成「因應貿易自由化產業調整支援方案」，對未來可能受影響的相關產業及勞工，提供各種實質的支援措施。經費來源為各相關部會公務預算及基金，以99年至108年為期，總經費約950億元，其中約365億元將用於保護勞工。根據產業與勞工所受之各種可能影響，依對象不同而分別採行下列3種調整支援策略：（1）對於內需型、競爭力較弱、易受貿易自由化影響之應加強輔導型產業，主動予以「振興輔導」。（2）對於進口已經增加，但尚未受損的衝擊產業，主動協助「體質調整」。（3）對於已經受損之產業、企業、勞工，提供「損害救濟」。

兩岸經貿關係的未來展望

與大陸協商簽訂ECFA的必要性在於，自1990年代中期以來，區域經濟整合在全球各地形成風潮，亞洲地區國家形成自由貿易區的案例，在89年間只有3個，到98年時已增加至58個，我們的主要競爭對手韓國、新加坡、日本等均積極與各自的主要經貿伙伴洽簽FTA。區域經濟整合形成另類的保護主義，台灣不是締約成員之一，台灣產品出口到該區域時，不能享受同等的低或零關稅待遇，競爭力將處於劣勢。東亞地區可說是全球經濟成長最具潛力的區塊，中國大陸和東協各國是台灣的主要經貿伙伴，加強與周邊這些主要經貿夥伴國家協商，推動更緊密的經濟合作關係，是台灣經濟避免被邊緣化的重要課題。

在「深耕台灣、連結全球」的整體經濟發展戰略下，政府除了積極推動ECFA，也同步循序推動兩岸經貿政策鬆綁措施，包括：開放大陸人民來台觀光、海空運直航、大幅放寬大陸投資金額上限及審查便捷化、開放台灣地區辦理人民幣兌換業務、放寬兩岸證券投資、鬆綁海外企業來台上市、開放大陸合格境內投資人（QDII）來台投資股市、「小三通」全面正常化、開放陸資來台從事事業投資及放寬陸資投資不動產等多項措施。政府按部就班推動兩岸各項經貿議題之協商及相關政策之鬆綁，希望能進一步實現兩岸關係全面制度化，創造經濟雙贏，並累積處理其他較複雜問題之基礎。

在後續兩岸經貿政策鬆綁，政府將持續檢討赴大陸投資產業別限制、放寬大陸專業人才來台限制等，這些政策都將有助於營造台灣自由化、國際化的經營環境，提升台灣經濟的國際競爭力。由於國際經濟景氣已經緩慢復甦，可以預期中國大陸出口也將復甦，未來將可帶動兩岸貿易的成長。同時，後金融海嘯的大陸市場，經濟景氣已經明顯回溫。我們期待兩岸制度化協商的機制，以及兩岸政策鬆綁的政策持續發揮作用，讓兩岸經貿交流朝向制度化的發展，有助於兩岸經濟資源雙向平衡流動，以促使台灣成為跨國企業的亞太營運中心及台商的全球營運總部，確保台灣經濟的長期利益。

（本文作者高長、李添盛分別為行政院大陸委員會副主任委員、經濟處旅行涉外科科長）