◎文 / 葉進雄、林宗善

◆ 前言

目前政府尚未依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱兩岸人民關係條例）第95條及就業服務法第68條等相關規定，同意大陸人民在臺灣地區工作，所以國內各行各業均不得申請僱用大陸地區人民在臺灣地區工作。惟鑒於海洋漁業有別於其他行業之特殊工作環境，為協助紓解國內海洋漁業勞動力短缺之事實，爰於82年8月經行政院治安會報中同意在「兼顧漁民生活需求、增進兩岸關係良性發展及保障國家整體安全」前提下，配合「先海後陸、由遠而近」之整體引進大陸勞工政策，在不違反前開「兩岸關係條例」之基本前提，採「境外僱用、境外作業，過境暫置」原則，以有條件方式同意國內漁船船主得於12浬境外水域僱用大陸船員協助作業，但受僱大陸船員僅能以過境待業方式，隨漁船進入指定漁港之岸置處所或暫置碼頭區暫置。

開放漁船船主境外僱用大陸船員已超過15年，大陸船員已成為補充漁船船員不足之重要來源，協助我漁業產業得以持續發展；另一方面大陸地區人民上漁船工作，可改善其家計，對於兩岸人民均互蒙其利。雖然兩岸民間對於漁業勞務合作由來已久，但過去礙於政治因素，兩岸未能建立正式漁船員外派及引進機制，衍生無法有效處理漁船船主與船員僱傭糾紛相關問題，及兩岸對於大陸船員外派及僱用無法落實有效管理，造成雙方困擾。

現兩岸恢復海基會與海協會制度性協商，雙方已有共識儘速推動兩岸漁業勞務合作，期透過兩岸共同努力及建立合作機制，確保漁船船主與船員之僱傭權益。

◆ 漁船船主僱用大陸船員管理制度之演進

台灣地區四面環海，具備發展漁業的良好條件，過去上漁船工作雖然較為辛苦，但因薪資優於陸上工作，國人較有意願上船，漁業勞動力來源充裕；隨著台灣經濟快速成長，上船工作逐漸失去薪資優勢，加上具有工作風險性較高、離家遠及工作辛苦等特性，造成國人上漁船工作意願低落，漁業勞動力短缺情形日益嚴重，為維續漁業經營，政府同意漁船船主於國外基地僱用東南亞等國家外籍船員，以解決船員不足問題。嗣後，政府於81年公布實施就業服務法後，同意開放沿近海漁船船主僱用東南亞等國家外籍船員補充。

鑑於國人與外國籍船員存有語言隔閡、風俗習慣及宗教信仰等差異，常因溝通問題發生糾紛事件。大陸船員具有共同語言、生活習慣相近，且漁船船主僱用大陸船員之工資相較於依就業服務法引進之外國籍船員便宜許多，因此頗受漁船船主青睞。

漁船船主僱用大陸船員之管理制度，其演進分述如下：

一、第一階段：大陸船員不得隨船進入境內水域（84年起）

為因應漁船船主在台灣地區離岸12浬以外海域僱用大陸船員作業需要，農委會於84年7月29日訂頒台灣地區漁船船主在台灣地區離岸12浬以外海域僱用大陸地區船員暫行措施，允許漁船船主得於境外水域接駁僱用大陸船員協助作業，並自上船之日起7日內，需透過所轄漁會向直轄市、縣市漁業主管機關報備，且大陸船員不得隨漁船載進台灣地區離岸12浬以內水域。

二、第二階段：大陸船員得隨船進入境內水域海上暫置（87年起）

開放漁船船主境外僱用大陸船員後，用以載運或暫置大陸船員之海上船屋也隨之因應而生，因在台灣地區離岸12浬外水域接駁或安置大陸船員有其風險及安全顧慮，農委會於87年2月18日發布「臺灣地區漁船船主接駁受僱大陸地區船員許可辦法」及「台灣地區漁船船主接駁受僱大陸地區船員應行注意事項」規定，漁船船主於境外水域接駁僱用大陸船員上船工作前，需透過所轄漁會向直轄市、縣市漁業主管機關報備登記，其隨漁船進入12浬內水域，需事先許可，始得隨漁船進入劃定之海上錨泊區暫置。

三、第三階段：大陸船員得隨船進港上岸安置（92年起）

鑑於海上暫置大陸員衍生人道、安全、管理及衛生等問題，並引起國際人權團體關切，農委會於92年9月15日發布「臺灣地區漁船船主境外僱用及接駁安置大陸地區漁船船員許可及管理辦法」（以下簡稱「管理辦法」）規定，自92年12月1日起漁船船主於境外水域接駁僱用大陸船員上船工作前，需向所轄漁會登記，並向直轄市、縣市漁業主管機關申請所僱用之大陸船員進入境內水域，大陸船員於隨漁船進入指定漁港時，應安置於岸置處所或於停泊於劃設之暫置碼頭區原漁船上集中安置管理。

◆ 漁船船主僱用大陸船員之管理現況

從92年12月1日政府同意大陸船員得隨船進港上岸安置後，自93年1月1日起至98年6月30日止，沿近海漁船船主所僱用之大陸船員累計達65,844人次。按統計資料（詳附表）顯示，依年度別僱用大陸船員漁船數、僱用人數，分別為93年度僱用大陸船員漁船數平均1,475艘/月、僱用人數平均4,612人/月；94年度僱用大陸船員漁船數平均2,300艘/月、僱用人數平均8,490人/月；95年度僱用大陸船員漁船數平均2,087艘/月、僱用人數平均7,351人/月；96年度僱用大陸船員漁船數平均2,019艘/月、僱用人數平均6,583人/月；97年度僱用大陸船員漁船數平均1,682艘/月、僱用人數平均5,191人/月；98年1至6月僱用大陸船員漁船數平均1,539艘/月、僱用人數平均4,530人/月。

由統計資料顯示，僱用大陸船員之船數及僱用人數已有逐年降低的趨勢。從93年1月份僱用大陸船員之船數302艘急速攀升到最高94年5月份達2,464艘，之後95、96、97年間降為約1,600至2,000艘間， 98年上半年約1，500餘艘；93年1月份僱用大陸船員人數從799人急速攀升到最高94年4月份9,212人，之後95、96、97年間降為約5,100人至7,300人間，98年上半年降為約4,500餘人。

目前漁船船主僱用大陸船員悉依「臺灣地區漁船船主境外僱用及接駁安置大陸地區漁船船員許可及管理辦法」規範，其主要內容如下：

一、限制作業水域

現行僱用大陸船員政策，係以「境外僱用、僱用作業、過境暫置」原則，有條件同意漁船船主在境外12浬僱有大陸船員於境外水域協助漁撈作業，故僱有大陸船員之漁船不得在境內12浬水域內從事漁撈作業。

二、限制僱用資格

區劃漁業權漁業、定置漁業權漁業、海上養殖漁業、娛樂漁業及未滿10噸漁船，因該類漁船多屬在12浬內作業型態，故限制不得僱用大陸船員。

三、僱用報備登記

漁船船主僱用大陸船員前，應依規定向所轄漁會報備登記，並向直轄市或縣市政府申請核准後，始得上船服務及隨船進入境內水域。

四、核發識別證

大陸船員第一次隨船進入臺灣地區，必須進入農委會指定37處查驗漁港，接受巡防機關身分查驗後，由巡防機關代為印製大陸船員識別證，以作為其搭配身分證多次進出港時，提供海巡機關作為身分查驗使用。

五、境內集中安置

大陸船員隨船進港上岸安置，係屬「過境性質」。農委會於宜蘭縣南方澳、基隆市八斗子、新竹市新竹、臺中縣梧棲、屏東縣東港等漁港設置5處試辦大陸船員岸置處所；為解決遠洋漁船轉換漁場時返台整補需要，於高雄市前鎮漁港設置1處臨時大陸船員岸置處所。另在12縣市設有58處漁港暫置碼頭區，供僱有大陸船員之漁船停泊原船安置。

僱有大陸船員之漁船進入境內水域後，應直接駛往設有岸置處所或經漁港主管機關劃設公告暫置碼頭區之漁港，經巡防機關檢查無誤後，將大陸船員暫置於岸置處所或停泊暫置碼頭區之僱用漁船；大陸船員被安置於岸置處所或至暫置碼頭區時，不得擅離岸置處所或劃定區域。

◆ 僱用大陸船員對於台灣漁業的影響

允許我漁船船主僱用大陸船員於境外水域協助漁撈作業，藉由兩岸漁業之良性互動，運用大陸充沛漁業勞力，已有效補充漁船長期短缺之漁業勞動力，使渠等漁船得持續出海作業，提供漁家穩定收入來源，對漁村經濟之維持及漁業永續經營有相當之助益。

僱用外來船員之目的應為補充本國勞力之不足，並非完全替代本國船員，為維護我國漁業之永續發展，避免過度依賴單一國家勞力，政府對於外來漁業勞力將採多元僱用分散引進，並持續獎勵國人上船工作，以維護全體國民利益。

◆ 兩岸漁業勞務合作之必要性及優劣分析

對於大陸船員僱用管理機制，雖經我政府採自主性許可及管理，並持續改善大陸船員各項福利及保障，惟缺乏大陸方面配合管制大陸船員身分及防檢疫問題，確也造成我國內對大陸船員管理之困擾，因此，兩岸漁業勞務協商有其必要性。

一、協商之必要性

現階段兩岸並未建立漁業勞務合作機制，漁船船主多私下僱用非循大陸正式管道外派船員，大陸船員身分查核困難、資質良莠不齊，及境外僱用來源不易掌握，產生防檢疫問題，在缺乏大陸方面配合篩選與管制，亦衍生不良大陸船員隨船進港滋事、挾持漁船及脫逃情事發生，建立兩岸合作機制可解決面臨問題。

目前大陸經貿部門透過中國對外勞務承包工程商會，已建立大陸勞務輸出（日本、韓國）機制，並指定中國對外勞務承包工程商會成立之大陸海峽兩岸漁工勞務合作協調委員會，建立對我外派船員制度。為顧及漁船船主僱用大陸船員之現實需求，為掌握兩岸漁業勞務合作協商主動權，農委會應整合漁船船主之需求，爭取整體漁船船主權益，要求大陸方面提供優質船員，並負起篩選把關責任。

二、利弊分析

（一）優點

透過兩岸漁業勞務合作協商，雙方各自建立機制後，可即時掌握派出船員及漁船船主僱用船員資訊，並要求大陸方面負起遴派符合我方需求之船員素質、身體檢查合格等責任，我方負起漁船船主應支付船員薪資、保險等權益，故漁船船主與船員權益可獲得保障。漁船船主僱用大陸正式管道外派船員後，其與外國籍船員之比較利益相對降低，藉此有利我政府引導漁船船主多元僱用本國或外籍船員。另兩岸漁業勞務合作協商所建立之機制，可供作為後續兩岸漁業相關議題合作之基礎。

（二）缺點

大陸方面可能要求大陸船員比照依就業服務法引進之外國籍船員，可以在陸上工作及自由活動，以及民眾質疑開放大陸勞工來臺工作疑慮。又，兩岸漁業勞務協商後，漁船船主所需支付僱用成本將相對提高。

◆ 簽訂兩岸漁業勞務合作協商並不等同開放大陸勞工

兩岸漁業勞務合作協商，政府仍維持現行「境外僱用、境外作業、過境暫置」之政策前提下，有條件同意漁船船主僱用大陸船員於12浬境外水域協助漁撈作業，並在人道安全考量下，讓大陸船員隨船進入境內設有岸置處所或暫置碼頭區之漁港集中安置，該等岸置處所或暫置區域採封閉隔離管制，大陸船員除隨船出海作業或外出就醫外，不得離開該區域，國人也不得任意進入；另大陸船員亦僅得在暫置區域內從事原本在受僱漁船上作業所需掛餌、補網等整補行為。

針對現行漁船船主僱用大陸船員之僱用與管理面向問題，基於兩岸對等、公平及互惠之原則下，協商兩岸漁業勞務事務，以取得建立雙方之共識，藉此要求大陸方面提供優質之大陸船員，以保障漁船船主與大陸船員權益，並未改變目前漁船船主僱用大陸船員之基本政策，故簽訂兩岸漁業勞務合作協商，並不等同開放大陸勞工。

◆ 結語

當前政策未開放引進大陸地區人民進入臺灣地區工作，農委會對於僱用大陸船員管理制度，將採取「境外僱用、境外作業，過境暫置」基本原則，並將仲介業者納入管理，以及研擬相關管理配套措施，讓漁船船主僱用大陸船員之管理制度更臻完備，期使透過兩岸漁業勞務合作協商，共同妥善解決目前所衍生之諸多大陸船員管理問題。

（本文作者為漁業署漁政組葉進雄科長及林宗善技正）