◎文 / 杜震華

◆ 前言

　　經雙方政府授權，負責兩岸間會談、解決相關交流問題的「兩會」（台灣的「海峽交流基金會」、大陸的「海峽兩岸關係協會」），已經在4月26日經由第三次「江陳會」（董事長江丙坤、會長陳雲林），完成了「海峽兩岸空運補充協議」、「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」和「海峽兩岸金融合作協議」等3項協議的簽署，並對共同推動陸資來台達成共識，發表一項「共同聲明」。這是繼去年6月在北京首次「江陳會」簽署「包機直航」、「陸客來台觀光」，11月初二次「江陳會」在台北簽署「空運直航」、「海運直航」、「郵政」與「食品安全」4項協議之後，兩岸間繼續完成的重大經貿合作成績。如何解讀第三次「江陳會」的成果、總結三次協商的經驗與教訓、對未來的兩岸交流及合作產生合理的預期，是本文探討的內涵。

◆ 三項協議分析

　　在3項協議之中，一般最重視的是「空運補充協議」。其主要內容為：兩岸直航班機從每週108班增加為270班；北線航路開通第二條航路，另開通南線航路；兩岸航空公司可經營分別或混合載運旅客、行李、貨物及郵件航空運輸業務；大陸新增合肥、哈爾濱、南昌、貴陽、寧波、濟南等6個客運航點，總數達到27個；台灣的桃園和高雄可經營客運定期航班，其餘台北松山、台中、澎湖、花蓮、金門、台東等6個航點為客運包機航點；上海（浦東）、廣州航點，台灣桃園、高雄航點可經營貨運定期航班。

　　台灣媒體對「空運補充協議」的討論，多半環繞在航班的增加和我方的需求仍有相當差距，特別是飛上海的航班每周只增加8班，所以並不滿意這項成果。然而要注意下列幾點：首先，香港和澳門的機場已經受到兩岸直航的衝擊，在此金融海嘯大行其道之時，我們也要考慮這兩個「一國兩制」示範地區對「祖國」的壓力。108班提昇到270班，已經達到2.5倍，雖然最熱門的上海航線增加有限，但已經是大幅提高班次，成果可以說是豐碩的。

　　其次，在兩岸包機轉為定期航班，而且新增6個航點之後，我方等於可以藉由這27個航點，將大陸的轉機旅客帶來台灣，再透過台灣的其他航線送往其他國家或地區。相反地，台灣旅客也可以藉由大陸這些航點的其他航線，轉往歐陸或中亞國家，對於台灣的國際化是極有幫助的。特別是在旅客和貨物都可以輸送來台之後，以台灣航運的輸送能力和國際航線（60條區域航線、40條遠程航線），可以大大提昇台灣作為一個東亞地區輻軸轉運中心的地位；這不僅讓航空公司有利可圖，也間接造福了相關的空運、倉儲行業，對於台灣成為東亞的物流中心，又鋪陳了一個堅強的基礎。跨國企業在選擇東亞落腳地或營運總部時，對台灣絕對是一個重大的加分！

　　在「共同打擊犯罪及司法互助協議」方面，主要內容包括：合作範圍為共同打擊犯罪、送達文書、調查取證、認可及執行民事裁判與仲裁、遣返（移管）刑事犯；重點打擊之犯罪為：1. 殺人、搶劫、綁架、走私、槍械、毒品、人口販運、主導偷渡及跨境組織犯罪，2. 侵佔、背信、詐欺、洗錢、偽造或變造貨幣級有價證券等經濟犯罪，3. 貪污、賄賂、瀆職，4. 劫機、船及涉恐怖活動等犯罪 ?一方認為涉嫌犯罪，另一方認為未涉及犯罪但有重大社會危害，得經雙方同意個案協助；雙方交換偵察犯罪情資，協助偵察、緝捕及遣返刑事犯與刑事嫌疑犯；增加海運或空運直航方式，遣返刑事犯、刑事嫌疑犯。

　　這個協議的重要性被國內大部分的媒體輕忽了。國內媒體所關心的，是目前窩藏在中國大陸的台灣經濟罪犯是否會因此而被遣送回台；這雖然可能是這個協議的成果，但其更重要的意義在於從今以後，任何在台灣犯罪的嫌犯，已經沒有逃亡到大陸藏匿避罪的空間。如此一來，目前發生在台灣的許許多多詐騙案件，應該可以獲得相當的控制。而對於許多可能發生的企業淘空案件，主事者也必須多多思考，在「中國不再是我的家」的環境變遷之下，是否值得進行這些違法的行為？

　　因此，這個協議對於台灣的「社會生活品質」，其實具有重大的意義；人民對「免於恐懼的自由」可說是往前大大地踏出了一步，其重要性絕對不在其他協議之下。而對於中國大陸而言，由於台灣即將開放大陸人士來台投資，今後將會有部分中國籍人士長久居住在台灣，過去台灣罪犯潛逃到中國大陸的現象可能也會反向發生在中國本身，這樣的協議其實也是中國大陸自己需要的，及早規劃合作算是大陸的「未雨綢繆」之計，不是給台灣「優惠」。更進一步思考，許多台灣人民對於大陸「窩藏」台灣罪犯其實怨恨不已，部分民眾立場偏獨和大陸的這種作法也有關係；大陸和台灣合作打擊犯罪，在政治上對自己有利，可算是來得太遲的「聰明」作法。

　　第三個協議是「金融合作協議」，主要內容包括金融監理、貨幣管理、交換資訊和互設機構等項目：雙方同意由兩岸金融監督管理機構就兩岸銀行業、證券及期貨業、保險業分別依行業慣例，建立監督管理合作機制；兩岸先各自指定兩家商業銀行，辦理現鈔兌換、供應及回流業務，逐步建立貨幣清算機制；兩岸在現鈔防衛技術方面合作；雙方就兩岸金融機構准入及開展業務等事宜進行磋商；雙方相互提供金融監督管理與貨幣管理資訊。

　　這個協議是最為複雜，且進展最為有限的議題。其原因在於金融業包含的銀行、證券與期貨、保險等業務性質不同，難以概括在一個監理工作所需的「諒解備忘錄」（MOU）之中；但是中國大陸卻要求境外銀行進入之前，必須和中國大陸簽署「諒解備忘錄」來確立雙方的合作基礎。因此，在這個協議之下，雙方將會儘速簽署幾個「諒解備忘錄」，並隨後對「市場准入」的條件展開協商。由於「市場准入」才是真正的雙方利益關鍵所在，而在兩岸銀行規模差異太大的情況下，金管會主委陳沖也提出了「加權對等」的概念，都使得「市場准入」的標準面臨挑戰，可能要經由一番激烈攻防、利益妥協之後才能獲得共識。

　　筆者認同台灣的談判態度。畢竟，在金融准入方面，台灣已經落後各國太多，如果無法獲得突破性進展，將難以在未來競爭這個獲利甚豐的市場。然而，各國（和港澳）也都在虎視眈眈地觀察兩岸未來的談判結果，如果談判成果「過於豐碩」也可能讓對岸遭致各國反彈，要求「最惠國待遇」。因此，如何能夠獲得最好的超CEPA條件，但又不會引發各國援用的後果，可能才是台灣必須好好研究、思考的重點。

　　至於「陸資來台共識」，僅提出了「…雙方希望兩岸業務主管部門以適當方式建立溝通機制，共同推動大陸企業負台投資」等概念式的文字，並沒有具體的規範。不過，馬政府卻抓緊「機遇」，經濟部尹啟銘部長隨後宣布，「陸資來台投資許可管理辦法」將在5月中下旬公布。以「先緊後鬆」原則採「許可制」，第一波開放98項，製造業佔3成，服務業佔2成，公共建設佔1成多，也另有「防禦條款」來排除特別敏感項目和有壟斷、對經濟發展不利之虞者。全球最大的電信公司「中國移動」也隨即宣布以較市價為高的價格投資台灣遠傳電信12%（177.7億元台幣）的股權，成為跨足兩岸市場的策略聯盟先鋒。另外金管會也宣布了「大陸地區投資人來台從事證券投資及期貨交易管理辦法」（簡稱為QDII辦法），並隨即在5月2日生效，預期大量資金即將湧入台灣，這項重大利多讓台灣股市單日狂漲了6％以上！

◆ 總結談判經驗

　　從幾次「江陳會」的經驗看來，雙方的談判模式相當清楚：我方各界事前會喧囂高調地「漫天要價」，對岸則默默地在談判中「就地還錢」。我方必然會有所斬獲，但也不可能讓對岸「照單全收」。

　　在第一次「江陳會」中，直航包機和陸客來台觀光，對岸都對台灣的要求立下限制，如「機腹不得載貨」、「只由部分旅行社承攬」、「只開放部分省分」、「嚴格要求赴台旅遊者條件」等。表面上都有冠冕堂皇的理由，如「不符國際慣例」、「不能壞了市場」、「避免跳機行為」。而第二次「江陳會」雖然實現了「大三通」，但航線、航班的規劃卻遠遠不如我方需求。類似的狀況同樣出現在三次「江陳會」，上海班機僅僅每周增加8班，台滬航線可能還是全球最昂貴的航線！這些狀況和北京當局檯面上所說的漂亮話實在難以搭配，除了牽涉到港澳的立場，極可能也摻雜了兩岸利益歸屬的複雜問題。

　　因此，我方看待兩岸交流的談判協議，必須要擺脫過度樂觀的期待。當然，如果只是「談判技巧」的運用，就無可厚非；但切忌以假亂真、認「假戲」為「真做」。再進一步思考，就算是一種談判技巧，但是在台灣的時空環境下，卻會造成國人過高的預期，而在談判結果不如預期的情況下，還是可能造成國人「中國打壓台灣」的感受，將民意驅往獨派，造成兩岸問題治絲益棼的後果，執政黨應該要有所警惕。

　　其次，我們可以反過來思考這個問題。兩岸之間的交流談判已經建立穩定的模式；只要循序漸進，每一次談判都可以讓兩岸交流「百尺竿頭，更進一步」。因此，只要不是太過於政治性的高難度議題，應該都可以透過逐次的談判來獲得（至少是局部的）解決；這可以逐漸累積兩岸的共識和信賴，有助於未來進入更困難的政治性議題時的突破，例如擴展台灣的國際經貿，甚至於政治的空間，積極參與國際社會的活動。

　　其三，中國大陸在國際談判的經驗豐富，台灣其實沒有太多的經驗。許多面對的議題，雖然不一定要「參考」國際經驗，但至少也必須「瞭解」國際做法，來預判北京可能的應對，並預先擬出談判策略。我們沒有實際參與談判，無由判定真實的情況，但多多瞭解國際做法和對岸思考模式，必然有助於未來兩岸交往時的談判。

　　其四，在今後對中國大陸的談判中，必須多瞭解中國本身的許多資訊，才可能適時提出我方所需的協議內涵；否則極可能表面上獲得一些「牛肉」，但是在執行時才發現一些問題，使牛肉看得到卻吃不到。因此，保持各種「協議」的修正空間，待日後出現問題時有機會要求繼續改正，是必要的設計：而這也是北京和港澳間CEPA的運作模式，讓他們有機會持續提出各種「補充協議」。這次的「空運補充協議」就具有這種性質，其他的協議也應該建立這種機制。

　　其五，ECFA將是未來兩岸交流最為重大的議題；雖然迄今沒有被放進第四次江陳會的規劃內容，乃至於遭到各種揣測。但這個議題其實不太可能不列入下一個議程，因為台灣負擔不起明年元旦開始時，幾種產業還必須對大陸出口負擔高關稅的後果。筆者猜測之所以尚未放進去，是想以時間換取空間，爭取較長的宣導期，再放入議程。

　　總之，兩岸關係有如「摸著石頭過河」，但似乎已經經過最困難的階段。三次「江陳會」確立了兩岸選取議題，透過各自主管官員以兩會顧問身份進行先期談判，再由正式的「兩會」機制簽署協議的模式，來進行和解、共創雙贏。但是，未來的議題將會越來越難，挑戰會越來越多，必須發揮智慧、務實談判、重視國內溝通，以創新的模式來克服萬難，才能以最低的社會成本，為後代子孫謀求最大的福利。雙方都必須展現誠意，但也不能過高期待，才能行穩致遠，我們樂觀其成。

（本文作者為國立台灣大學國家發展研究所專任副教授，美國約翰霍浦金斯大學經濟學博士；兼任海峽交流基金會顧問、台灣競爭力論壇貿易產業組召集人、消費者文教基金會委員）