台灣對外經濟合作應有的新思維

尋求TPP與東亞經濟合作的「戰略平衡」

文／吳福成

前言

最近政府正在規劃「經濟合作協議〈ECA〉推動暨行動計畫」，將以「同時推動、多元接觸、逐一協商」為策略，鎖定我重要貿易夥伴從四大路徑往前推進。經濟部長施顏祥已公開表示，將先完成兩岸經濟合作〈ECFA〉後續四項協議，並與新加坡、紐西蘭等非邦交國家進行ECA談判，接著對美國、日本、歐盟及東協等重要貿易夥伴採取「堆積木」策略，針對個別ECA進行談判，最後是在2020年加入跨太平洋夥伴協定〈TPP〉，這也是馬英九總統推動「黃金十年」最重要的對外經貿戰略目標之一。

由於世界貿易組織〈WTO〉全球多邊貿易自由化杜哈回合談判進程停滯，以及在歐債危機和美國經濟復甦遲緩等不利因素衝擊下，各主要經濟體為確保本身在海外市場利益，競相簽署不同形式的區域貿易協定〈RTA〉/自由貿易協定〈FTA〉，並已形成各國之間、各區域之間貿易自由化競爭的「競爭性自由化〈Competitive Liberalization〉」趨勢，面對此一外部經貿大環境變化，台灣作為高度依賴出口貿易經濟體，原有出口空間已遭到貿易競爭對手國簽署各類RTA/FTA之嚴峻擠壓，也因此政府及時規劃ECA策略藍圖，具有其必要性和迫切性。

政府希望把推動ECA策略藍圖最優先工作，設定在繼續深化兩岸經貿關係，以及加速完成兩岸ECFA後續談判，唯有這樣，才能取得中國大陸對台灣向外簽署RTA/FTA的「不過度干預」作為，進而有利台灣繼續開展與新加坡、紐西蘭等貿易夥伴國簽署ECA的實質談判。至於規劃中的ECA策略藍圖，把將於2020年加入以美國為主導的TPP作為努力目標，固然有其國際經貿外交的務實考量，但若能再把與台灣地緣經濟關係較緊密的東亞經濟合作也同時納入策略藍圖目標來推動，這種「雙目標」戰略思維將更為靈活。因為TPP和東亞經濟合作都是邁向亞太經濟合作〈APEC〉於2020年建立「亞太自由貿易區〈FTAAP〉」的路徑圖，我國作為APEC經濟體，若能以「兩條腿走路」方式，同時創造條件，爭取加入TPP和參與東亞經濟合作，既可免於前述兩者「競爭性自由化」之困局，又可達致最終目標：加入FTAAP。

一、新世代的自由貿易協定：TPP

TPP的前身是由智利、汶萊、新加坡、紐西蘭於2005年簽署成立的「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定〈TPSEP，簡稱P4〉」，2008年美國正式加入談判，名稱遂縮減為「跨太平洋夥伴協定〈TPP〉」，後來又加入澳洲、秘魯、越南、馬來西亞，最近加拿大、墨西哥宣布將加入談判，預料日本也將跟進。TPP總共12個成員國，將擁有7.7億人口市場，經濟規模占全球的40%，將成為全球最大規模的經濟區塊。TPP強調高品質、高標準、新世代自由貿易協定，將不會有排除項目，所有農業、工業和服務業等部門均須納入談判桌。

迄今TPP只公布廣泛輪廓大綱，涉及談判的議題，除傳統FTA所涵蓋之議題，如關稅減讓和非關稅貿易措施等，也增加許多過去FTA迄未處理的邊境內〈behind the border〉議題，如勞工、環境、電信、金融服務、合作與能力建構，還有國營企業、市場透明、反貪腐、技術標準等新興議題和制度性安排。原則上，TPP要求貿易自由化率100%，以日美兩國的TPP談判為例，結果是日本必須立即取消90~95%商品關稅，其餘商品在7年內取消關稅，敏感的農產品要爭取列為例外項目，則無法被接受。除貿易自由化議題，TPP的邊境內制度性安排議題，以及規範政府與市場關係，強調「競爭中立」，均遠超過WTO內容，故又被稱為「WTO plus」。

從目前TPP成員國談判的爭議已可發現，在勞動和環境議題方面，各成員國被要求其國內相關法律規定，必須與國際勞工組織〈ILO〉和國際環境組織的規範同步，若不能接受，就視同退出TPP。在投資議題方面，各成員國被要求約束國營企業，不得藉由國家行政力量和金融手段對私人企業造成不公平競爭，而一旦投資者與被投資國發生爭端，外資企業將有權以一國法律損害其權益為由，援引國際法相關規定起訴該國政府，並謀求國際仲裁。特別是，TPP談判具體內容均高度保密，外界對其實際條文和確切市場開放程度掌握有限，也增加了談判的困難度。

二、東亞經濟合作新模式：RCEP

相對於TPP快速崛起，東亞經濟合作也出現新模式，東協10國和日、中、韓、紐、澳、印度等16國，預計在今年11月東亞高峰會期間，宣布啟動「更廣泛的區域內全面經濟合作〈RCEP〉」談判目標。根據研析，RCEP擁有全球一半人口市場，以及占全球GDP的27%，為僅次於TPP的全球第二大市場。由於RCEP有別於過去的東協+3和東協+6，並不限制國家數，且向所有國家開放，這也提供台灣爭取加入的可能性。尤其RCEP容許設置關稅例外措施，以及較長的過渡期，加入條件比起強調高品質、高標準的TPP來得寬鬆，也因此，RCEP顯然又比TPP更容易實現區域經濟整合。

再從經貿投資關係看，東協原本就是台灣海外生產的重要地區，隨著中國大陸生產成本升高，不少廠商開始移轉到東協，近期台灣對東協投資帶動貿易的效果更為突出，今年1~5月台灣出口東協市場占總出口的18.4%，創歷史新高。所以無論東協+3，或東協+6的RCEP，都攸關台灣對外貿易生存空間，我們沒有理由不嚴肅加以面對。特別是，長期來台灣在中國大陸和東南亞地區的投資和貿易，已形成緊密的產業分工格局，加上華人群聚效應，將來若能加入RCEP，對台灣未來產業分工佈局可更加靈活，也更能發揮效益。

值此兩岸ECFA開始進入後續實質談判階段，台灣的對外經貿戰略理應更審慎地面對外部經貿大環境變動和挑戰。不容置疑的，TPP是台灣參與亞太地區貿易自由化重要選項，但參與廣泛的東亞經濟合作也是值得追求的願景。由於RCEP成員國大多屬於開發中國家，加入條件不會像TPP那般嚴苛，對台灣加入後所產生的制度和法規變革之衝擊相對低，尤其中國大陸也是RCEP核心國家，在兩岸ECFA的穩定和平發展基礎上，再繼續「透透氣〈溝通好〉」，尋求加入RCEP，應是對台灣經濟發展和人民福祉有利的好事情。

三、台灣參與區域整合需要「戰略平衡」

面對TPP將成為全球規模最大經濟區塊，台灣若不能順利加入，就很難擺脫出口市場無法有效多元化，這之間已隱含高度出口貿易風險，加上貿易轉移效果將嚴重衝擊台灣出口，並迫使台商為確保海外市場而轉赴TPP成員國投資，進而導致台灣產業空洞化。有鑒於WTO的杜哈回合談判停擺，各種排他性區域整合競逐，台灣的對外經貿戰略已相對居劣勢，加上本身是資源小國，經濟發展高度仰賴出口，所以加入TPP不僅是台灣的生存問題，更是發展的硬道理。但因任何國家要加入TPP，必須先與現有9個成員國進行雙邊談判，只有在大家都同意下才能參與TPP整體談判，其間「中國因素」不無可能會影響TPP成員國接納台灣加入的立場。

然而，從客觀形勢的發展看，近10年來美國和中國大陸與台灣的貿易關係緊密程度，已有角色互換的巨大改變。根據資料，2000年台灣對美國的貿易結合度，台灣與美國為3.8，與中國大陸只有0.5；但到了2010年，台灣與美國降為0.8，與中國大陸則攀升到2.7，顯示中國大陸市場對台灣出口的重要性日增，相對的，台灣出口美國市場大幅遽減。另外，國際上對2030年世界主要國家的GDP預測，中國大陸占全球GDP的23.9%，美國為17.0%，日本只占有5.8%。因此，台灣制訂長期對外經貿戰略，是否也應與時俱進，有所調整？除貫徹加入TPP的最終目標之外，也可從「戰略平衡」思考出發，努力創造條件，參與東亞經濟合作〈特別是RCEP〉。

事實上，以美國為主導的TPP和東亞經濟合作之間，本質上是另一個形式的亞太主義和東亞主義之爭，面對此兩大勢力競逐，韓國和日本的「戰略平衡」經驗，頗值得台灣借鏡。韓國採取「親美和中」戰略，一面與美國簽署FTA，一面與中國大陸洽簽FTA，也參與推動中日韓FTA；日本的連結TPP和東亞經濟合作戰略，一面要加入美國主導的TPP，一面也積極參與東亞經濟合作〈特別是RCEP〉。韓國的「親美和中」，日本的連結TPP和東亞經濟合作，豈不已經提醒台灣追求TPP，也要接近東亞經濟合作〈特別是RCEP〉，才是正道。

結語與建議

長期以來，中國大陸一直盡力要將台灣的對外活動及影響嚴格限制在經濟事務中，使其在政治領域的影響最小化，並避免使台海關係問題多邊化，因此認為如果兩岸要共同加入新的協定，則應先達成兩岸經濟合作協議。如今，台灣準備於兩年內完成兩岸ECFA後續談判，在此一「互信互利」基礎上，將有助於取得加入TPP和參與東亞經濟合作〈特別是RCEP〉的有利基礎。特別是面對2014年中國大陸將主辦APEC年會和領袖高峰會，有鑒於TPP和東亞經濟合作都是APEC架構下通往建立「亞太自由貿易區」的路徑圖，台灣更應充分利用此一關鍵年，提出具體參與的「雙目標」戰略，俾能為加入TPP和參與東亞經濟合作〈特別是RCEP〉的正當性發聲。

最後，國內朝野兩黨對爭取加入多邊的TPP和RCEP，都有一定程度的共識，堪稱為「國民共識」。所以政府理應在此一基礎上凝聚朝野兩黨力量，有系統地針對不符合加入TPP和參與東亞經濟合作〈特別是RCEP〉條件之相關法規和制度進行盤點與整修，其中包括敏感的農業轉型，以及邊境內法規和制度面的改革開放、並作好接軌區域整合的配套措施，把市場自由化的衝擊降到最低，同時也要協助具有競爭力的台灣產業，在全球價值鏈發揮不可或缺的角色，這才是台灣成功「轉骨」必須走下去的道路。

（本文作者為台灣經濟研究院國際處副處長）

（本文不代表本會立場）