自兩岸恢復由海基會與海協會進行制度性協商以來，兩岸空運直航議題一直是江陳會談的議題，從第一次江陳會談簽署「海峽兩岸包機會談紀要」開啟週末包機直航，第二次江陳會談簽署「海峽兩岸空運協議」將週末包機擴大為常態化客貨運包機，繼而在第三次江陳會談簽署「海峽兩岸空運補充協議」為兩岸空運定期航班確定具體安排，可謂已落實馬總統競選的空運直航政策。

　　既然連高階困難的政治問題都已不再成為禁忌話題，那麼兩岸之間討論、思考、研議簽署，屬於互利雙贏的經貿合作協議，將更是再自然不過的事情。相對於政治較難解決的定位、認同、統獨問題，經濟合作顯然較為容易，而且此事有其相對自然的發展規律。但是，本來對台灣自己有利的單純經濟性問題，在台灣內部卻被某些人及特定政黨拿來做為政治鬥爭的工具。後來，甚至迫使馬英九總統親上火線，說明政府政策，堅持要推動既定的政策。

一、空運補充協議的解析

　　今年四月二十六日「海峽兩岸空運補充協議」的內容公布後，曾引起朝野政黨、業界及媒體的高度關心，民進黨更以本次協商未取得延遠權為由，提出我主權遭矮化之質疑。本文除說明協議的內容外，並依國際航權交換的實務經驗，進一步解析本次簽署的空運補充協議是否真有如外界所質疑的主權遭矮化的情形。

　　（一）定期航班及航路的具體安排

　　1.增加新航路

　　在兼顧國家安全與飛航安全的考量下，在台灣海峽現有北線航路的基礎上，開通南線和第二條北線雙向直達航路，以因應增加班次所需的空中交通流量。

　　2.增加航點

　　大陸第二階段開放赴台旅遊省市之後，有許多開放旅遊地區並無直航航點，本次協議增加大陸地區合肥、哈爾濱、南昌、貴陽、寧波、濟南等六個直航航點，以因應大陸第二階段新開放赴台旅遊省市之直航需求。

　　3.增加客貨運班次

　　自實施平日包機以來，載客率仍持續成長，今年三、四月份的單週載客率甚至出現高達九成以上，顯見目前提供的班次數已無法滿足民眾所需。本次協議將客運班次數由每週一百零八班增加一點五倍，達每週二百七十班，各方每週一百三十五班；貨運班次數由每月六十班（相當每週十四班）增加一倍，達每週二十八班，各方每週十四班。

　　（二）建立正常的營運管理模式

　　1.航空公司營運正常化

　　本次協議生效後，兩岸航空公司可在對方區域內設立代表機構、銷售空運服務及開展相關業務，並可將當地收入匯寄至總公司或其他地點，客運定期航班腹艙亦可載運貨物，營運模式符合一般國際航空運輸慣例。

　　2.管理正常化

　　本次簽署的空運補充協議中，對於兩岸間定期航班使用的運輸憑證及責任條款、承運人業務範圍、互免稅費、適用當地規定、航空安全、證照查驗、適航認證、機場安檢、檢驗檢疫、地面代理、資料提供、服務費率等均有所規定，基本上均參照一般航空運輸慣例辦理。對於定期航班運價，則規定必須向兩岸航空主管部門提報。因此，未來兩岸定期航線的票價，與目前客運包機票價相較，兩岸政府將有更多的行政空間，處理航空公司所提報的票價。前述內容，亦為國際間空運協定所涵蓋之要項。

　　3.建立兩岸航空主管部門直接聯繫機制

　　本次協議生效後，兩岸間聯繫由體制外進入體制內，將由兩岸航空主管部門建立直接聯繫機制，未來在航空安全、航管合作及航空運輸管理等方面，將可透過這個直接聯繫機制，隨時就兩岸航空運輸的相關事宜，進行溝通與交換意見。如果未來市場需求成長，有增班需求，或有需要溝通聯繫事項，即可隨時透過該聯繫機制，進行溝通協商。

　　（三）是否符合平等互惠原則？

　　本次簽署的空運補充協議，從簽署的代表單位、雙方航空公司可飛航的航點、班次都是對等的，台北松山及大陸六個航點的班次限制，也是雙方航空公司都適用，並未單獨對一方航空公司設限，符合平等互惠原則。

　　有人關心兩岸直航後，台灣旅客會由台灣搭兩岸直航班機經上海或北京轉機至歐洲地區，我方卻無法經營經上海或北京飛歐洲航線，對我方業者不公平，故要求應該取得延遠權。然而，此項轉機行為係因為地理位置與航空公司綿密的飛航網絡所產生的競爭力，一般通航協議雖未明述相互授予，但各方業者運用其本國與第三國間的第三、四航權即可實施。相對地，我國籍業者亦可利用其綿密的美國航線，載運搭乘兩岸航線經台北轉機到美國等地的旅客。

　　（四）未納入延遠權是否即矮化主權？

　　所謂延遠權，是指同意對方航空公司由本國起飛到達當地卸下來自本國的客貨後，可在當地裝載客貨繼續飛往第三地及由第三地載運客貨至當地卸下的權利。

　　自世界第一個雙邊通航協定簽署以來，雙邊通航協商即以相互交換第三與第四航權，達到兩國間通航為主要目的，交換第五航權主要是為航空公司爭取更大的營運空間，增加維持航線營運的利基。尤其是長程航線，若中停時能在當地上下客貨，所有的收益都是額外增加的，這也是為何享有第五航權營運的航線，其票價都可壓低，但也因而對其他在該航線營運的航空公司造成極大的競爭壓力。因此，兩國間對於交換第五航權，因為商業利益考量，態度均相當審慎。

　　實際上，我國與其他國家或地區簽署航約，亦有因為對方為保護該國航空公司利益而堅拒與我交換第五航權情形，例如：加拿大、法國、德國等，我與該等國家通航十多年，歷經多次修約但均無法取得第五航權，甚至曾造成長榮航空台北—巴黎航線於九十七年期間因油價飆漲，又無第五航權可增加客源，終致不堪虧損而暫停飛航事件。九十四年時，我國與韓國重新簽署航約，亦因考量我業者從韓國延遠並無利可圖，而堅拒與韓方交換延遠權。

　　世界上任何國家，包括我國與其他國家談判航權，對於第五航權，包括延遠權皆非可以「一步到位」。所以，將「延遠權」與「國家主權」掛勾，或因無延遠權即稱之為「國內線」，並不符實際。

二、空運補充協議簽署後的展望

　　（一）對航空業者而言

　　過去因兩岸間未能通航，我國籍航空公司的國際航網缺了中國大陸這個重要市場，在航網涵蓋面缺了很大一塊，在提供國際旅客於桃園國際機場轉機的選擇受到很大限制。加上中國大陸近幾年來航空政策大幅自由化，與美國、日本、韓國、新加坡及香港等地大幅擴大航權交換，而我國籍業者往返大陸的客貨必須再透過港澳轉運，其競爭力必然顯著較低。

　　本次協議客運航班增為二點五倍，貨運航班增為二倍，且開放客運定期航班腹艙載貨。在目前全球航空運輸業不景氣的大環境下，兩岸定期航班已為國籍航空公司開闢新且重要的空運市場，這是無庸置疑的；更重要的是，國籍航空公司航網可及於大陸地區，連結現有的全球國際航網，將提高旅客轉機便利性，有助於航空公司爭取載運轉機旅客。

　　（二）對航空城發展而言

　　台灣位於亞洲樞紐的位置，是亞太國家進軍大陸及東南亞市場的門戶，在兩岸實現空運直航及運輸效率大幅提升後，兩岸航網與國際航網的連結，提供國際商務旅客、觀光客及貨物運輸很好的轉機便利性。將大幅提升桃園國際機場的航網可及性及國際競爭力，台灣的經濟戰略優勢將可逐漸發揮出來，整體競爭力可望大幅提升；復加以桃園航空城發展計畫的推動，可望帶動空運、物流倉儲、觀光產業及機場週邊土地的發展，有助於建立台灣成為亞太營運中心。

　　（三）對觀光及經貿產業發展而言

　　兩岸定期航班實施後，航班將更為頻密，旅客可以直接上網購買機票，加上直達航路大幅縮短飛行時間，便利兩岸人民及全球商務旅客在兩岸間往來洽公、探親及觀光旅遊。以台商而言，其企業總部不用設在大陸，可以留在台灣，雖然其製造部門因工資高無法留在台灣，但透過綿密的航網與航班頻次，將可使台商在一日生活圈之範圍內完成所需的商業活動，進而可能改變台商的商務及生活型態。

　　兩岸貨運直航大幅降低兩岸間運輸貨物的時間及成本，除可改善貿易條件提升台灣產業出口競爭力外，也有利企業在兩岸間建立更有效率的分工模式，促使高附加價值產業之核心競爭優勢能夠留在台灣。另一方面，空運直航也可強化台灣與全球市場的連結，吸引跨國企業在台灣從事各種加值服務及創新研發活動，並以台灣作為營運總部。尤其是高度仰賴航空貨運的資訊電子等高科技產業，未來受惠最大。

三、結語

　　我國在八十年代經濟快速發展，國際空運也逐步發展，與許多國家的航權協定也是在那段時期簽署。依據以往的經驗，兩國初期通航對航權的交換彼此都相當謹慎，在實施後雙方再依市場的需求逐步調整，市場需求量大的就會日趨開放，雙方修約的頻率也很高。

　　兩岸自去（九十七）年七月四日起實施週末包機，但真正常態性通航應從去年十二月十五日的平日包機起算，迄今僅約半年時間。本次補充協議每週航班數由原來的一百零八班擴增為二百七十班，或許不符我方原先的期望，但相較於我與日本，歷經三十餘年多次修約，迄今每週的班次數僅約二百餘班的情況，應還算差強人意。

　　相信兩岸持續良性互動建立互信，經貿、觀光與投資的逐步開放，終會促成兩岸間空運方面的開放天空，這就是市場經濟的動力導向的必然結果。（作者係交通部民航局長）