一、前言
　　目前，兩岸間正在諮商簽署「經濟合作架構協議」(Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA）。然而，各界對於這個協議和前幾個月被談得沸沸揚揚的CECA（Comprehensive Economic Cooperation Agreement，兩岸綜合性經濟合作協議）之間的關係為何，以及這個架構協議的意涵、重要性，簽署之後對台灣的衝擊和可能的救濟措施為何，其實經常有不少誤解和模糊之處，導致各種討論經常陷入打「迷糊仗」的狀態，各說各話、難有交集。本文嘗試以簡單的說明，讓讀者明白ECFA的來龍去脈，以及上述幾個相關問題的解答。如此，各界對於ECFA的討論，比較能夠有一個客觀的事實基礎。

二、ECFA的意涵
　　兩岸之間簽署「綜合性經濟合作協議」(CECA）是馬英九先生在總統大選時的政見之一，其目標就是要和對岸簽署一個類似目前盛行於世界各國之間的「自由貿易協定」(Free Trade Agreement, FTA)。由於目前全球盛行自由貿易協定，我國貿易對手國（中、日、韓、新）更是狂熱地簽署，其貿易關稅都在往「零關稅」邁進，台灣近年來的出口貿易表現逐漸相對落後；因此，在兩岸關係和緩之下，透過兩岸間的簽署，帶動台灣和其他國家的簽署，的確是個可行的途徑。
　　然而，一般的自由貿易協定談判費時，新加坡和中國大陸的協定談了兩年才完成。而在今年春天，台灣的石化產業才猛然發現，二○一○年元旦開始，東協和中國的自由貿易協定即將完成調降關稅，雙方的稅率將降到趨近於零，等到兩岸的「綜合性經濟合作協議」(CECA）談成，不僅大量對大陸出口的石化業早已喪失市場，連紡織、機械、汽車零組件等產業都會受到嚴重威脅。其結果不僅會讓台灣出口大減（可稱為「貿易取代效果」)，可能還會促使台灣廠商外移（可稱為「投資外移效果」)，因此要等待CECA已經來不及了。於是，簽署自由貿易協定的另一個模式，也就是先簽署「經濟合作架構協議」(Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA），之後再陸續簽署「貨物貿易協議」、「服務貿易協議」和「投資協議」的概念就被提了出來。在這個途徑下的「架構協議」中，可以帶出一個「早期收穫計畫」(Early Harvest Plan），將迫在眉睫的幾種產業列入其中，就可以讓這些產業在兩岸之間提前進行貿易自由化，解決台灣在這些產業所面臨的困境。這種模式是本世紀初東協和中國簽署自由貿易協定的模式，可以完全被兩岸模仿。因此，今年春天吵得沸沸揚揚的CECA，頓時之間就變成了ECFA；許多人以為是因為CECA的閩南語發音和「洗腳」類似，而ECFA發音和「會再發」類似才如此更動，其實真正的原因是如上所述！

三、對國內產業的衝擊
　　兩岸間簽署貿易協定會對台灣產生何種衝擊？在此，有必要在ECFA和CECA之間做出分別。由於ECFA只是一個「框架協議」，只大致規範了未來諮商的主要內容和時程，基本上不會對產業產生衝擊。但是，其中的「早期收穫計畫」涉及了列於其中的產業的關稅在兩岸間相互免除，當然會有影響。如果未來是按照我方的要求，僅列入我方主張的石化、紡織、機械、汽車零組件等產業，由於它們目前主要是由台灣對大陸出口，其結果會讓台灣這些產業對大陸的出口增加，完全有利於台灣。但是，在三、五年之後，如果大陸這些產業的競爭優勢超過台灣的話，沒有保證台灣可以繼續向大陸出口，也有可能是反向而行。但是可以確定的是，最有效率的廠商將會佔有兩方的市場，這也是「自由貿易協定」的基本目標︱追求資源使用的最有效率。
　　如果在「框架協議」之後，很快地簽署了「貨物貿易協議」、「服務貿易及投資協議」(估計最少也要一年）的話，那麼對台灣部份產業的衝擊就比較大了。依照經濟理論，台灣的經濟發展程度超過大陸，在資本技術密集的產業會具有競爭優勢；相反地，在勞力密集的產業就會有競爭劣勢。具有競爭優勢的產業在自由貿易之下將會擴張，搶占大陸的市場；而具有競爭劣勢的產業則會萎縮、外移或消失，將市場讓給對岸的廠商。兩岸的資源使用都會更有效率，但是調整的過程有得有失，勞力密集的產業受害，資本技術密集的產業受惠。經濟理論告訴我們，由政府將受惠的利得移轉補貼受害的產業之後將會有剩餘，整個社會將會獲利，因此這種貿易自由化是值得推動的。
　　一般認為台灣會受衝擊的產業，包括寢具、毛巾、磁磚、茶葉、皮件、製鞋、陶瓷、內衣、絲襪、泳裝等內需型的中小企業和農業。然而，即使是勞力密集的產業中，也有技術水準頗高的廠商，而資本技術密集的產業中也有勞力相對密集的廠商。例如，製造業中分類中的「精密器械」，其實是台灣製造業中資本密集度最低的。一般認為台灣的陶瓷業是勞力密集的弱勢產業，但不要忘記著名的「法藍瓷」卻是競爭力極強的企業，而「琉璃工坊」也屬於這個產業。政府宣稱台灣目前沒有對大陸開放的八百三十四項農產品，還是不會開放，但別忘了台灣蘭花的競爭力是世界級的，相互不開放進口，不一定對台灣的蘭花業者有利。在貿易自由化之下，政府和業者的課題，是讓資源移轉到更有競爭力的產業，或堅持留在原來的產業，但同時以產業升級來面對挑戰，而不是全力去圍堵對方低廉的產品。畢竟，在自由貿易之下，雙方透過進、出口，才能提升彼此的生活品質和社會福利。

四、相關的救濟措施
　　但是，即使短期內無法迅速讓產業升級時，在目前的自由貿易協定和世界貿易組織的規範下，除了一般性延緩衝擊的措施以外，還有各種短、中期可用的「救濟措施」，來提供進口國暫時性的保護救濟。以下一一臚列：
　　在一般性的「救濟措施」上，首先，各種自由貿易協定都會有「排除名單」，將完全無法面對進口競爭的敏感產品，排除在自由貿易之外。但排除在外的名單和價值，慣例上不得超過貿易項目的十分之一，以避免違反世貿組織規定「自由貿易區」　「基本上所有的產品」都必須列入的要求。其次，各種自貿協定都會依照列入名單產品的個別競爭力，給予不同的「降稅時程」，從立即免除關稅到五年或十年不等，甚至可以長達十五年（超過十年必須交代原因）。其三，各種自由貿易協定都會有「原產地規定」(Rule of Origin, ROO），設定不同的「原產地」的要求（一般是達到某個比例的區域內附加價值，或是在某種位數的關稅表中經過加工改變了稅則），避免經由簡單的加工，甚至轉運，就可以免稅出口到進口國來。
　　接著，在狹義的「救濟措施」方面。首先，在「貨物貿易協議」中通常會有重申雙方遵循世貿組織的「反傾銷」和「反補貼」措施的條文(我國經濟部「貿易調查委員會」目前已經在實施這些規範）。另外，為保障簽署國不受進口嚴重的衝擊，也會有在必要時得採取「保障措施」的條文。以東協和中國大陸的「保障措施」(在貨物貿易協定的第九條）為例，其內容規定：來自於中｜東自貿區內的進口激增，使得一產品的國內生產部門，受到實質損害或實質損害威脅時，一締約方可以啟動保障措施，對來自於中｜東自貿區內的產品提高關稅。但是為了避免該措施被濫用，也規定了各締約方使用保障措施的限制。首先，保障措施使用的期限，為該產品開始降稅之日起到完成降稅的五年之內。其次，一次實施的期限不得超過三年。其三，實施保障措施的關稅率，不得高於該產品採取保障措施時的最惠國稅率。其四，自貿區保障措施不得與世貿組織的保障措施同時使用。其五，該項產品占總進口值百分之三以下時，即不得使用「保障措施」。
　　由於台灣可能受害的傳統產業，通常不會占到總進口額的百分之三以上，難以適用一般性的「保障措施」。因此，如果兩岸未來簽署的貿易協議類似東協和中國大陸的協議，則台灣主要的「救濟措施」，可能會是依循世貿組織的「反傾銷」措施，亦即：以低於正常價值的價格出口到其他國家，使進口國的國內產業遭受損害時，進口國可以徵收不超過傾銷價差的反傾銷稅。
依照上述之救濟措施分析看來，台灣的弱勢產業在兩岸經濟合作協議之下，可以獲得各種的救濟，但是各種救濟措施都有其限制。除非被排除在自由化之外，否則不太可能獲得長期性的救濟。而這也是國際間對於救濟制度的設計原則，不希望各國藉由救濟措施，來長期保障沒有競爭力的產業勉強存在；而是希望將資源逐步轉移到具有競爭力的產業，能夠藉由國際競爭來發揮各國的生產效率，極大化全球的生產。

五、結論
　　在兩岸簽署「經濟合作框架協議」(ECFA），以及完整的「綜合性經濟合作協議」(CECA）之後，國內的弱勢產業免不了會受到衝擊，而具有競爭力的產業則有機會擴大市場到對岸去。可能受傷害的產業可以有各種不同的「救濟措施」，來進行短、中期的保護和調整，但不可能維持長期的保護。政府和相關業者必須以產業升級來面對長期競爭，而這也是自由貿易的真諦。政府必須以資源和制度、創新來協助產業，而產業界也必須自助人助，雙方緊密合作之下，才能跨過這種市場開放的壓力，讓台灣經濟進入另一個新境界。