楔子 兩岸兩會的年度重頭大戲—第四次「江陳會談」，確定於二○○九年年尾，假台中市舉行。有別於前三次，在會談之前，攸關議題即已先行大量聚焦，這次「江陳會談」的協商主題，則淹沒在各界對於簽署「兩岸金融監理合作備忘錄」（MOU）和推動「兩岸經濟合作架構協議」（ECFA）的期待中。因此，對於本次「江陳會談」所要協商談判的四項議題，不僅外界知之甚少，對於本次會談的憧憬，人們似乎也只剩下，對於即將進行初步洽談的ECFA。 自去年五二○以來，兩岸兩會歷經了超過五百天的磨合，舉行了三次「江陳會談」。雙方以超乎想像的速度，進行了一次又一次的交流、互動，似乎想把停滯十年的兩岸歲月，一口氣彌補過來。兩岸兩會重啟協商後，第一次江陳會談有「陸客來台觀光」、「週末包機」等台灣民眾期盼已久的重要議題，第二次會談更有「食品安全」、「海空直航」等深刻影響兩岸互動的議案，在第三次「江陳會談」中的「兩岸共同打擊犯罪」、「定期航班」和「金融合作」等協議，也與臺灣民眾的生計息息相關。 相較於過去三次「江陳會談」的豐碩成果，本次會談的四項議題，似乎不如過往各項議題所具備的「指標性」和「代表性」，無怪乎外界始終將關注點鎖定在本次會談只能算是「對話事項」的ECFA。 事實上，第四次「江陳會談」已經確定將就商簽ECFA協議的問題交換意見，雙方將僅透過共同表述的聲明方式，確立兩岸對於ECFA下一階段協商談判的進程與願景，而不會有結論性的具體成果。然若因此就忽視第四次「江陳會談」的重要性，則是低估了第四次「江陳會談」特具的起承轉合的戰略意義。因此，國人應該跳脫對於ECFA的迷思，重新聚焦並審視此次會談的意義。 下文將從第四次「江陳會談」，對於兩岸兩會協商之「起」、「承」、「轉」、「合」等象徵意義談起。 起始：兩岸事務性議題協商的新起點 即將展開的第四次「江陳會談」，目前已經確定將就「農產品檢疫檢驗合作」、「避免雙重課稅及加強稅務合作」、「標準計量檢驗認證合作」及「漁船船員勞務合作」等四項議題，進行協商並簽署協議。依據海基會在兩岸兩會程序性磋商時所公布的資料顯示，雙方主管機關業已就上述四項議題的主要內容、協議架構、合作領域及方式等，達成初步共識。其中，針對「標準計量檢驗認證合作」議題，雙方同意加強在展開標準、計量、檢驗、驗證認證及消費安全等領域的交流合作，以促進兩岸產業合作，這將有助於台商產業更進一步在中國大陸站穩利基、開拓市場。有關「避免雙重課稅及加強稅務合作」議題，雙方擬就加強稅務合作與交流，建立有利於雙方經貿及投資往來之租稅環境達成共識，未來可望為台商資金回流創造更好的環境與機會。至於「農產品檢疫檢驗合作」議題，對於目前我方已開放進口之大陸農產品 一千四百二十二項，雙方也將同意加強檢疫合作與交流，協商解決農產品貿易中的檢疫、檢驗問題，以確保農產品質量和安全。最後，針對「漁船船員勞務合作」議題，雙方可望同意建立近海、遠洋漁船員勞務合作機制，除協助台灣漁業發展外，更希望能夠解決雙方勞僱長期以來的權益爭議。 從議題而論，誠如上述，本次會談看來確實不同於前三次，未具備較受外界矚目的重大議題，但經深入的思考之後，不難發現，本次「江陳會談」，其實反映了兩岸關係發展起承轉合的第一個重要意義，也就是兩岸之間的協商談判，已經邁向協商議題事務化的新起點。過往，無論是三通直航、兩岸共同打擊犯罪、食品安全、或是陸客來台觀光等，俱是兩岸間多年來懸而未決、或不時企盼的重要議題；換言之，那幾項協議的優先達成，其所代表的象徵性意涵不亞於實質的兩岸利得。 然而，本次會談的四項議題，包括「農產品檢疫檢驗合作」、「避免雙重課稅及加強稅務合作」、「標準計量檢驗認證合作」及「漁船船員勞務合作」，都有幾個共通點： 其一、議題範圍小而聚焦； 其二、議題內容具體而務實； 其三、議題層次較為事務性，從而需由雙方業務主管部門接手後續的實務運作。 換言之，從議題層面觀察，相較於前三次會談，第四次「江陳會談」，值得期待的並不是其成果具有多大的政策效益或政治指標意義，而是此次會談可能是兩岸協商談判的新起點—兩岸自此正式進入具體而微的「事務性協商」的階段，雙方就各項事務性的政策議題進行協商，可望真正落實「先經後政」、「先急後緩」的協商原則。 承續：兩岸制度化協商流程的再精進 從兩岸兩會過往協商談判的運作程序來看，過去三次「江陳會談」，由於議題具有特殊性，共識與成果可能多是在雙方政策默契下所達成的。然而，從已經披露的訊息觀察，本次「江陳會談」整個協商流程，性質上近似「由雙方業務主管部門分別提出己方所欲談判的議題，並透過兩岸兩會納入磋商議程、安排雙方業務主管部門直接對話，進而達成共識、簽署協議」的過程。這樣的協商過程較為細緻化，雖已不再像過去是具有政治指標意義的協商，但卻也是過去制度化協商經驗的積累，並更進一步深化為：雙方業務部門根據自身業務需求及兩岸交流實際狀況，所開展出來的事務性協商。 第四次「江陳會談」，如能在這樣的協商流程的基礎上，順利圓滿達成上述四項議題的協議之簽署，值得讓國人對兩岸未來繁多而細膩的事務性議題之協商，更加充滿期待。吾人希望第四次「江陳會談」所建構的協商模式和流程，可以成為兩岸事務性議題協商的標準作業流程（SOP），也期待第四次「江陳會談」會是兩岸事務性協商的再精進。未來雙方行政部門，可以循第四次「江陳會談」建構的SOP，讓彼此間因為政策推動之需，而必須進行協商的事務性議題，能夠制度化地納入兩岸兩會協商議程、並且展開對接磋商。這樣的協商流程，不僅更貼近雙方政策業務的議題導向，也和行政院吳院長日前對於兩岸協商所揭櫫之「國家需要」的原則相符合。 轉化：兩岸兩會在台會談經驗的提昇 從兩岸兩會辦理會談工作的實際經驗來說，此次「江陳會談」雖說是第四次，但實際上，只是在台灣舉行的第二次兩岸兩會協商。相較於去年十一月在台北所舉行的第二次「江陳會談」的時空背景，本次會議之際，兩岸關係的發展已過萬重山。因此，在上一次「江陳台北會談」中，因為政府宣導不足、民眾瞭解有限，因而造成民間誤解與朝野對立的教訓，必須避免重蹈。我方政府已然就第四次「江陳會談」的主要議題和重要意涵，先向民眾廣泛說明、向國會爭取支持，甚至向在野黨主動溝通—這也就是行政院吳院長新近對於兩岸協商所提之「民意支持」、「國會監督」的兩項原則。上一次「江陳台北會談」會外的衝突陰影，將不致籠罩在台中市的天空，甚至在未來陸續假我方舉行的協商會談之上。換言之，在汲取去年台北會談的經驗教訓之後，兩岸兩會在台會談之經驗可望進一步提昇，而使本次「江陳台中會談」轉化成為未來兩岸兩會在台協商談判的典範。 整合：凝聚全民對兩會所簽協議的共識 最後，在前三次「江陳會談」的基礎上，兩岸雙方對於協商談判雖已累積了一定程度的默契和瞭解，但截至目前為止，我方就兩會所簽署的九項協議和一項共同聲明，均僅實施送立法院「備查」的國會監督程序。然而面對更為具體事務性的第四次「江陳會談」，可以預見的是，其中「避免雙重課稅及加強稅務合作」議題，似與現行兩岸人民關係條例第二十五條有關稅則的規範相抵觸，因而有增訂條文之必要，使得該項協議，應依據兩岸人民關係條例第五條第二項規定送立法院「審議」，將成為迄今第一項需要送立法院審議的兩岸協議。因此，第四次「江陳會談」所擬簽署的協議，不能只有送立院「備查」的程序，或將首開經立院審議、落實國會監督的新猷。值得期待的是，透過新典範的確立，不僅兩岸兩會事務性協商的制度化獲得加強，也可藉此強化臺灣民眾對於兩岸互動交流的認知，凝聚全民對兩會所簽協議的共識。 小結 已經舉行了三次的「江陳會談」，可說是兩岸一年多來「正視現實，開創未來，擱置爭議，追求雙贏」的展現，即將到來的第四次「江陳會談」，必然是兩岸互動的起承轉合：既是兩岸事務性協商的新起點、也是兩岸制度化協商流程的再精進；本次會談應能夠提昇過去兩岸兩會在台會談的經驗，更可以成為整合兩岸兩會協商凝聚全民共識的新典範。職是之故，對第四次「江陳會談」，若從上述「起承轉合」的角度來反思，除了益能凸顯其意義與價值，也更能發人省思。