十二五規劃下大陸的區域經濟發展策略　文／劉柏定（中華經濟研究院第一所助研究員).jpg

鄧小平在一九八八年提出著名的「兩個大局」戰略，其要點在於：為了帶動整體發展，要先讓沿海地區率先發展（第一個大局）；而沿海地區在發展到一定程度時，則要拿出更多力量來幫助內陸地區發展（第二個大局）。「兩個大局」的發展觀向來被中國大陸奉為區域發展政策之重要指導原則，在過去二十到三十年市場經濟的蓬勃發展下，沿海地區發展已有長足的進步，但內陸地區的成長卻十分緩慢，造成了區域之間發展水準的差異日益加深。我們可以說第一個大局早已初步達到，但第二個大局的有效推動卻仍遲遲未見。

大陸政府其實很早就意識到，區域發展差異過大可能會造成國家未來發展的風險。因此，自一九九九年起，首先提出「西部大開發」，二○○二年提出「振興東北」，二○○四年提出「中部崛起」等區域發展總體戰略，希望能協助內陸區域加速發展。不過，這些政策主要是在《十一五規劃》期間（二○○六—二○一○年）才真正開始產生效果。《十一五規劃》的內容當中，吸收了前述西部、東北與中部地區的發展戰略，而且在這段時間裡，大陸國務院也開始使用更多樣化的區域發展工具，對於全國各地的區域發展方向進行更積極的管理，包括賦予多個地區成為國家級綜合配套改革試驗區，以進行局部制度試驗並帶動區域發展，以及批准多個地方政府草擬之區域發展規劃，成為國家層級之區域戰略等。因此，這段時間內，有部分內陸地區省分的ＧＤＰ成長率開始超越東部沿海地區的省分。

我們可以說，十一五時期是中國大陸由第一個大局開始向第二個大局轉變的重要轉折點。這並不是說沿海地區的發展，比起內陸地區的發展，開始變得較不重要。而是說沿海地區發展至今，已經足以產生強大的內生動能來支持其自身發展，但內陸地區的發展才正值起步，動能遠遠不足，必須藉助外部的力量，透過中央政府的政策將部分沿海地區的動能轉向協助內陸發展。甫於二○一○年結束的《十一五規劃》，被認為是以區域發展為主軸的規劃，其階段性任務已經完成，也揭開了內陸地區經濟加速發展的序幕。

二○一一年登場的《十二五規劃》是一個以結構調整為主軸的規劃，但這並不代表區域發展已不再重要；相反地，區域發展隱含在結構調整的手段之中，《十二五規劃》全面延續了十一五時期的區域發展總體戰略，並做了適當的調整。以下將論述之。

《十二五規劃》區域發展的空間佈局

《十一五規劃》中的全國區域發展總體戰略形成，且延續至《十二五規劃》之中：從「推進西部大開發」到「推進新一輪西部大開發」，從「振興東北老工業基地」到「全面振興東北老工業基地」，從「促進中部崛起」到「大力促進中部崛起」，從「鼓勵東部率先發展」到「積極支援東部率先發展」；對於支援革命老區、民族地區與邊疆地區發展的政策也將持續，且新增了對於貧困地區的支援。

雖然區域板塊的發展總體戰略大方向不變，但與《十一五規劃》不同的地方在於《十二五規劃》更進一步明確訂出了各區域板塊內優先發展的重點地區（參見附圖），其中部分地區已推出相應之區域發展規劃，並得到大陸國務院批准成為國家戰略，亦有部分地區獲得國家綜合配套改革試驗區的地位，同時肩負制度先行試驗與帶動區域發展的任務。這些被點名之重點地區將成為中國大陸現在與未來區域發展的焦點，帶領各次區域內經濟的全面發展。

我們可以觀察到這些經濟區幾乎遍佈全國各省，大多數的範圍都比省的範圍要小，顯示出行政區劃仍是區域發展的重要限制。而從近年來區域規劃文件的內容看來，各個區域的發展仍有其不同的側重點，在中央對於國家級區域規劃握有審批權力的情況下，也對於各區域規劃起了差異化的作用，某種程度避免了資源浪費與重複發展的情況。

總結歸納之，十二五時期中國大陸的區域發展大致會維持目前走向：東部地區就其內部發展動能持續發展，國家在資源上會傾斜向西部、東北與中部地區，但在制度面支持東部進一步進行轉型發展；東部沿海仍會是傾向由線到面的發展，中西部地區則以增長極帶動的方式拉動（編按：指選擇特定的地理空間作為增長中心，透過該中心推動其周邊地區的經濟發展）。

主體功能區戰略

過去中國大陸在計劃經濟體制作用下，其行政體系呈現「條塊分割」的特色，形成諸侯經濟的型態，區域發展因此受到行政區劃的限制與阻礙，難以形成跨區合作協調發展的局面。此外，各地方官員政績的考評方式仍以經濟發展掛帥，總以招商引資追求短期發展，各鄰近區域由於資源稟賦相近，惡性政策性競爭、重複投資、產業趨同化等現象層出不窮，每每形成發展上的「零和」甚至「負和」遊戲。就國家層面來說，可能造成了有限資源的浪費與環境汙染惡化問題，對於區域長遠發展而言更具傷害。

十一五時期曾試圖以中央政府的力量，在省的級別之上建立起有效橫向聯繫與協調區域發展議題的上位機制，但此一努力不敵地方強大的本位主義思考，因而成效不佳。然而，《十一五規劃》中，首次提出來的「主體功能區」概念，雖然在十一五時期並未能具體實行，但在《十二五規劃》中將持續推進，甚至可能成為大陸中央政府管理區域無序發展問題的重要手段。

主體功能區戰略在十一五期間推動進度有限：在二○一○年十二月由國務院通過《全國主體功能區規劃》，直到二○一一年六月才正式發布。這是中國大陸第一個國土空間開發規劃，源自於中央政府對於國土資源綜合控管的需求，目標在於因應國土空間開發在經濟迅速發展下所面臨的許多挑戰，例如耕地減少過多、資源開發強度過大、環境問題惡化、生態系統功能退化等。

《全國主體功能區規劃》有所謂的「４＋２＋３」概念，亦即其將國土空間區分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域以及禁止開發區域等４類，在適當分類下再區別為城市化地區、農產品主產區以及重點生態功能區等３類，且區分為國家與省這２個層級，以全面覆蓋的原則來劃分國土區域之主體功能。按照最新規劃內容，全大陸將有三個優化開發區域，十八個重點開發區域，二十五個重點生態功能區與七個農產品主產區等。

該規劃為全國國土開發確立了五個開發原則，亦即「優化結構、保護自然、集約開發、協調開發、陸海統籌」，希望能夠逐步在省的層次以及國家整體的層次上，形成人口、經濟、資源環境相協調的空間發展格局，讓區域發展在重要的資源與環境的限制條件下進行最佳化，而非只是一味地尋求降低城鄉之間或是區域之間生產總值的差異。例如，長三角地區、珠三角地區與環渤海地區是目前確定的國家層級優化開發區域，這三大地區的經濟總量約占中國大陸總量的五分之二，是全國經濟實力最強的地區；而限制開發區域，包括重點生態功能區與農產品主產區等，這些地區的經濟總量則相對小了許多。

主體功能區規劃雖然會讓兩類區域之間的ＧＤＰ差距更形擴大，但重點在於如何要透過資源的跨區轉移運用來縮小各地區在公共服務、居民收入和基礎設施之間的差距。

為了有效提升地方推動主體功能區的誘因，勢必要扭轉過去以經濟開發為單一絕對價值的思維，對於不同的主體功能區要實行不同的績效考核評價：對優化開發區域，強化對於經濟結構、資源消耗、環境保護、科技創新以及對外來人口、公共服務等指標的評價；對兩類限制開發區域，要強化對農產品綜合生產能力的考核，以及對生態功能的保護和提供生態產品能力的考核。《全國主體功能區規劃》提出了分類管理的區域政策，在財政、投資、產業、土地、農業、人口、民族、環境、因應氣候變化等政策方向和措施方面，提出了各有側重的績效考核評價辦法。

當然，由於事涉地方發展之龐大利益，其推動之困難度可以預見。《十二五規劃》與《全國主體功能區規劃》試圖透過法規與機制的改變，希望從財政政策與績效考核層面來促進其發展，進而能夠適度化解各區域之間的產業發展競爭，促成區域間在產業層面以及環境與資源層面的分工合作。所以，未來中國大陸在制訂各項區域發展規劃以及專項規劃時，都會受到相關區域之主體功能區規劃的制約。 █