兩岸社會安全（保障）制度的發展比較　文／詹火生（國立台灣大學社會工作學系兼任教授、財團法人兩岸共同市場基金會董事長）
二十年來兩岸的交流，除了經貿、文化的交流外，在社會制度方面也出現相互交流的現象，特別是在醫療衛生、社會福利、勞動保障等三方面，雙方交流十分熱絡。

兩岸社會制度有「趨同」發展趨勢

一九八七年以前的臺灣與中國大陸是兩個相互封閉、互不往來的社會，國家制度是建構在不同的政治意識型態之上。其後，臺灣開放赴大陸探親，一九九○年代後更因產業西進，台商赴陸發展，同時大陸訪台人士與日遽增。雖然二○○○年到二○○八年間，兩岸制度性協商機制停滯，但是兩岸學術和文化交流仍繼續推進。二○○八年五月之後，兩岸恢復制度性協商機制，緊接著三通、直航、大陸來台觀光，兩岸關係從此邁入嶄新的階段。

二十年來兩岸的交流，除了經貿、文化的交流外，在社會制度方面也出現相互交流的現象，特別是在醫療衛生、社會福利、勞動保障等三方面，雙方交流十分熱絡。主要原因有：

1.臺灣在前述三方面的發展，比中國大陸更制度化、更普及化，例如全民健康保險、勞工保險、社會工作制度等，都是大陸想積極瞭解的重要項目。

2.中國大陸人口結構受一胎化政策影響，快速邁向人口高齡化發展；而為照顧高齡人口的健康、生活、居住等需求，中國大陸需要建構一套「高齡人口的福利政策」，臺灣從一九九三年就邁入高齡化社會，臺灣因應人口老化的政策，值得大陸參考。

3.中國大陸十二五規劃的主軸之一，就是要建構一個「和諧社會」，因此企圖藉社會制度，特別是社會保障（在臺灣稱為社會安全）制度，例如在主要大學增設社會工作學系，以培育社會工作人員，就是顯例。

4.中國大陸為了落實「城鄉一體化」的政策，積極發展城鎮社會保險制度與健康保險制度，臺灣的經驗提供了一個可以直接「擴散」（diffusion）的參考典範。

5.二○○○年以前，大陸在社會制度發展的借鏡，大部分透過學習香港，但是香港的城市制度難以直接引進仍以農村人口為主的中國大陸。因此二○○○年後，轉而以臺灣為學習參考的對象。

我們可以說，在社會制度方面，臺灣與中國大陸在二○○○年前是兩條平行線，彼此並無太多交集。但是二○○○年後，雙方開始交流，也開始學習；在社會制度方面，也開始出現一些「趨同」（convergence）的現象。

臺灣社會安全和福利制度的發展

臺灣社會安全與福利制度的發展軌跡，呈現的是一種「漸進式」路徑，逐步擴大社會福利與保險的人口，制度連貫接續，福利給付的條件也愈趨制度化，福利給付的基礎是「權益觀點」而非「父權恩惠觀點」。

綜觀臺灣從一九四五年到二○一○年社會福利和社會安全政策制度的發展，可以歸納出下列五大趨勢（詹火生，二○一一）：

（一）社會福利理念逐漸具體落實在法規制度，政府的角色邁向「普惠福利」的制度建構。

（二）福利需求人口從兒童、老人、身心障礙等逐漸擴大到全體人口。

（三）福利供給從需要需求調查的「選擇式福利」（大陸稱補充式福利）擴大到「普惠式福利」。

（四）社會福利從早期提供實物為主、現金為輔的福利制度，轉變到提供現金以保障經濟安全為主的福利制度。

（五）社會福利制度從沒有社會工作專業制度到社會工作專業制度的建立。

中國大陸社會福利與保障制度的發展

不同於臺灣社會福利與社會安全制度的發展軌跡，中國大陸的發展可以分為三大階段：首先是一九八三年以前的「社會主義計畫經濟模式」，經過一九八四年到二○○七年經濟改革開放時期的「補充型社會福利模式」，再發展到二○○七年以後的「普惠型福利模式」的發展目標。此三階段發展的特色歸納如下（彭華民，二○一一）：

（一）一九四九～一九八三年：補充型社會主義意識型態的社會福利與保障制度時期，以社會主義意識型態為核心，採取計畫型經濟發展模式，大部分社會福利屬於補充型福利制度。

（二）一九八三～二○○七年：又可以分為下列兩個次階段

1.一九八三～一九九○年：經濟改革開放，意識型態改變，市場經濟與社會福利並行發展。

2.一九九○～二○○七年：社會主義市場經濟模式，社會福利與保障制度從補充型逐漸轉向普惠型發展。

（三）二○○七年以後：依規劃又可以分為下列三個次階段

1.二○○七～二○一○年：普惠型第一階段。

2.二○一○～二○一七年：普惠型第二階段。

3.二○一七～二○二二年：普惠型第三階段。

下表簡要歸納，中國大陸從一九四九年到現在以至未來的社會福利與保障制度發展的階段特色：

表一、中國大陸社會福利和社會保障制度發展（1949～2010）

資料來源：修改自彭華民（2011）

本文因篇幅限制，僅就兩岸的社會安全（保障）制度加以比較，因此未能包括其他社會福利制度。

社會安全（保障）制度，一般涵蓋社會保險和社會福利與救助，因為社會救助制度的差異大，難以進行比較，所以本文以社會保險為比較的基礎。在社會保險制度方面，兩岸社會保險制度主要包括下列數項：

（一）健康保險（大陸稱醫療保險）。

（二）勞工保險（大陸稱養老保險）。

（三）就業保險（大陸稱就業保險）。

（四）職災保險（大陸稱工傷保險）。

（五）生育保險（臺灣併入勞工保險）。

茲就臺灣與大陸的制度概況，分述如下。

臺灣的社會保險制度

臺灣社會保險與相關社會福利制度的政策基礎，厥為一九四五年在大陸時期的「四大社會政策綱領」─勞工政策、農民政策、人口政策、社會安全初步設施綱領，然因戰爭未能在大陸付諸實施。反而在一九四九年後的臺灣，經過了近約一甲子的發展，逐步實踐了「四大社會政策綱領」的重要內容。

一九五○年臺灣開始以大型企業與蔗農為對象，建構「臺灣省勞工保險」制度，以後歷經多次修正其保險對象、擴大保險給付範圍、放寬保險給付條件。二○○九年元月並經修法實施「勞工退休年金」制度，目前已有超過九四○萬受僱勞工或自營作業者參加勞工保險。勞工保險給付的項目，包括：老年退休給付、失能給付、死亡給付、生育給付和職災給付等項目，是臺灣僅次於「全民健康保險」最重要的社會保險制度。

勞工保險有鑒於前述各項給付均採「一次現金給付」方式，無法保障退休勞工晚年的經濟生活，因此在二○○九年元月修法採行「年金給付」，老年退休與失能均採「年金給付」；至於生育、死亡及職災事故仍採一次給付方式。

「全民健康保險」制度於一九九五年正式實施，提供全民醫療健康，包括門診和住院的照顧。目前，臺灣兩千三百萬人口都受到全民健康保險的保障。雖然，健保財務負擔的問題一直為社會所關切，但不能否認的，近約八成以上的民眾對健保是滿意的。美國普林斯頓大學、諾貝爾經濟學獎得主Paul Kluger教授也將之譽為世界健康保險制度的典範。

一九九三年臺灣正式邁入「高齡化社會」，換言之，六十五歲以上的人口數已佔全臺灣人口總數的七％。因此，高齡人口的問題，包括經濟生活、醫療保健、居住安養等問題，成為政府政策的重點。一九九五年的全民健康保險，大致解決了高齡人口的醫療需求；高齡人口的經濟生活，則有賴社會保險的老年給付提供保障。雖然勞工保險已提供就業人口的退休生活保障，對於未就業的人口，大部分是家庭主婦，卻缺乏社會制度的保障。有鑑於此，政府從一九九○年代中期開始規劃「國民年金保險」，由於諸多因素，國民年金保險制度於二○○七年完成立法，並於二○○八年十月正式施行，提供約四百萬未就業人口，在六十五歲以後享領「國民年金」的權益。

二○○九年勞工保險退休年金的付諸實施，再加上二○○八年十月的國民年金，保障每位六十五歲以上的人口，享領至少每月三千元以上的年金，身心障礙者至少每月四千元以上，農民則享領每月六千元的老農津貼。我們可以說，臺灣在二○○九年後，就邁進了西方福利國家所謂的「年金社會」。

除了前述各項社會保險年金外，臺灣也在一九九九年制定「失業保險」制度。臺灣在一九九○年代以前是充分就業的時代，失業率維持在三％以下，即使在一九九○年代中期因產業結構轉型，導致勞力密集勞工失業率逐年攀高，但在一九九九年之前始終低於三％。惟勞工團體和社會大眾呼籲政府應未雨綢繆，儘速開辦勞工保險失業給付，政府也有鑑於開辦失業保險的必要性，遂於一九九九年擴大勞工保險給付項目，增加失業給付一項。二○○二年遭逢全球經濟不景氣，失業保險給付遂單獨立法，於二○○三年制訂「就業保險法」，擴大失業保險給付的範圍，目前有六四○萬受僱勞工受「就業保險法」的保障。

歸納前述各項社會保險制度，表二摘要各項社會保險的制訂年代、給付項目、涵蓋人口、保險費率及繳費結構。

表二、臺灣社會保險項目摘要

中國大陸的社會保障制度
中國大陸的社會保障制度基本上是立基於「城鄉二元化」的戶籍制度，城市和鄉（農）村有很明顯的差異。一般社會保障制度有所謂「五保」，分別是：養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險，大部分只有在城市提供，鄉村則尚未建立。同時，大陸的各項社會保險，基本上是由各省辦理，因此各省之間存在著一些差異。有鑑於此，大陸於二○○九年以後積極研擬由中央統一辦理。中國大陸在二○一○年通過「社會保險法」，作為規範前述各項社會保險的基本法，並作為整合由中央統一辦理社會保險的基礎。不過目前各項社會保險仍由各省分別辦理，茲分述如下：

（一）養老保險

中國大陸的社會制度以六十歲為退休年齡，以二○一一年八月的人口統計，六十歲以上人口數為一‧七八億人，佔大陸總人口的一三‧二六％。因此如何提供養老保險，以解決老年人口的經濟問題，是中國大陸面臨的一項大挑戰。
目前養老保險分為兩項：

1.城鎮養老保險，凡就業人口必須參加，其保險費由雇主和受僱勞工負擔，目前約有二‧二三億就業人口參加。

2.農村養老保險，由農村人口參加，定額繳納保險費，地方政府補助保費，目前約有一‧二億農村人口參加。

（二）失業保險

大陸在一九九九年才正式建構失業保險制度，一九九九年國務院公布「失業保險條例」，規定城鎮勞動者必須參加。其保險費由雇主和勞工共同負擔，但勞工負擔為雇主的一半。目前約有一‧二億城鎮受僱勞工參加。

（三）醫療保險

醫療保險也分城鎮和農村，在城鎮為「城鎮基本醫療保險」，在鄉村則為「農村合作醫療」。目前約有四‧三億城鎮居民參加「城鎮基本醫療保險」，農村人口有八‧三六億人參加「農村合作醫療」。換言之，如果不考慮醫療品質，中國大陸九五％以上的人口參加醫療保險。

（四）工傷保險

中國大陸於一九九○年代開始試點改革工傷保險制度，一九九六年公布「企業職工工傷保險試行辦法」，二○○三年公布「工傷保險條例」，在二○一○年約有一‧六一億職工參加職工保險。

（五）生育保險

中國大陸在一九九四年公布「企業職工生育保險試行辦法」，分階段將農民工、個體從業人員、家庭僱工納入。目前大約有七四○○餘萬人參加此項生育保險。

下表資料僅就大陸某一省的「五保」的繳費標準、雇主和勞工的分攤比例，簡要列出：

表三、中國大陸社會保險項目摘要

兩岸發展社會保障和社會福利制度的兩大共同難題
從上述對兩岸社會保障制度的比較，我們可以再精簡歸納為：兩岸社會保障制度都是為了解決老年人口貧窮和失業問題，尤其是兩岸共同面臨人口快速高齡化，如何使「老有所終」，就是兩岸必須面對的嚴峻挑戰。

其次，如何就已建立的社會保險年金制度，能夠確保其財務有效經營，不會成為未來國家社會保險財務的沉重負擔，也是兩岸必須面對的另一個挑戰。

就此兩議題來說，臺灣和大陸近年來已發展並累積的管理經驗，可以提供兩岸未來處理的參考。因此，兩岸未來的交流，應可以從經貿、文化層面擴大到社會福利和社會保障制度。 █

主要參考資料

1.彭華民（二○一一），中國適度普惠福利制度發展的兩翼：理論支持與制度構想，中華救助總會：社會福利模式─從傳承到創新論壇，二○一一年四月，北京。

2.詹火生（二○一一），一甲子以來臺灣社會福利政策的演變：從理念政策到制度實踐，中華救助總會：社會福利模式─從傳承到創新論壇，二○一一年四月，北京。