去年下半年起，大陸吹起一股城鎮化運動風，各級政府大力推動城鎮化政策，尤其是新任總理李克強更將此視為自己未來施政的重中之重，不斷在各項會議中強調城鎮化的重要性，視城鎮化為未來大陸經濟能否維持長期成長的重要因素。顯然在全球經濟處於低迷狀態下，大陸過去依賴出口導向為經濟高速成長的發展策略正遇到瓶頸，城鎮化及其所帶動的提升內需市場已經成為攸關大陸未來經濟能否持續保持高速成長的戰略關鍵。

兩岸經濟目前存在緊密的互動與依賴，大陸經濟如能持續成長，尤其經濟成長的動力是來自於內需市場的增長，對於目前在大陸投資設廠的台商勢將有著深遠的影響。但是，大陸目前推動的城鎮化也存在許多問題，也可能引發新的社會危機。因此，我們應該關注大陸城鎮化的發展與挑戰，並期待它能朝更良性的方向發展。

兩波城鎮化運動

大陸官方並非首次推動城鎮化發展，早在一九八○年代初期大陸就曾吹起「小城鎮、大戰略」的浪潮。改革開放之初，大陸學術界還對於城市發展改革何去何從爭論不休之際，一九八○年大陸官方就提出「控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市」的城市發展模式，希望限制大城市的發展，「加強小城鎮建設」的發展，採取一條與西方國家不一樣的都市化道路，避免大陸城市出現西方都市貧民窟的現象。初期，大陸確實發展出大批小城鎮，加上配合當時鄉鎮企業的發展，許多農民得以進入鄉鎮企業工作，實現「離土不離鄉，進廠不進城」的人口轉移，吸納大量農村剩餘勞動力至非農產業工作，改變大陸產業結構，並大幅提高農村居民收入。鄉鎮企業更成為一九八○年代推動大陸經濟高速成長的火車頭，帶動大陸經濟的快速成長。這種建設小城鎮的發展模式使得當時大陸的城市化具有高度的「中國特色」，與其他資本主義發達國家有著很大的差異。

不過，由於大陸當局隨後一味相信「發展是硬道理」的意識形態，將追求ＧＤＰ數字成長列為最高目標，加上小城鎮與鄉鎮企業帶來許多地方的污染性工業與經濟無法集約化，因此大陸政府很快就放棄建設小城鎮的發展模式。此後，政府資源大量集中在中大型城市，農民也朝大城市流動，城鄉差距日益拉大。大陸特殊的城鄉二元體制又不允許進城打工的農民工享有與本地市民相同的福利，形成許多社會問題。未進城的農民則窩居農村，因為農業生產力低，加上無法以集體土地向銀行申請融資與貸款，因此只能困居農村，無法從事擴大再生產的活動或轉移至非農產業工作。

事隔二十年，大陸經濟規模與水平都已經與昔日有很大差異，但原有以出口為導向的發展模式已因晚近資本主義發達國家面臨的經濟衰退而遇到瓶頸，因此新一波城鎮化運動開始推出，希望透過城鎮化，提升內需，帶動大陸經濟的持續成長，同時也企圖透過新的城鎮化運動，實現城鄉一體化，解決大陸城鄉二元體制所存在的問題，讓大陸成為一個現代化社會。

新一波城鎮化運動的內涵

與一九八○年代的第一波城鎮化有所差異，目前的城鎮化具有兩項特質：首先，一九八○年代的城鎮化是以建設小城鎮為重點，但這一波的城鎮化不只是在追求鄉鎮層級城鎮化的發展，還涉及縣級以上各級城市的建設問題，即它是在追求大陸全面的城市化；其次，這波城鎮化強調優先解決目前在中大城市打工的農民工所受到的制度性歧視問題，以保障農民工享有各項基本權利，用大陸官方的語言形容，就是要解決「人的現代化」問題。

一九九○年代以來，有大量農民被迫離開土地進城來打工，根據大陸的統計資料，目前有兩億多農民離開土地進城打工，但因為大陸戶籍制度所形成的城鄉二元體制，使得進城打工的農民工不能享有城市居民的權益與福利，淪為「二等國民」。大陸這種二元體制所造成的制度性歧視早為民間與學術界所批評，這樣的制度不但形成城鄉隔離體制，不利社會流動，還導致農民工無法融入城市，影響城市資本取得穩定勞動力來源；憤怒的農民工更常因細微的糾紛就引發群體事件，威脅城市治安與社會穩定。目前幾乎沒有任何一個資本主義發達國家會採取這種歧視本國農民的二元體制，因此大陸政府日益體認到如何保障農民工權益，改變現有的城鄉二元體制，涉及大陸能否成為一個現代化大國的關鍵。

城鎮化與大陸經濟發展

大陸是一個擁有全世界人口最龐大的社會，近年經濟的快速成長更使其逐漸由世界工廠轉型為世界市場，潛在的消費能力驚人。但由於大陸還是一個非農業人口剛剛超過農業人口的社會，龐大農業人口生產力較低，對於經濟的發展有著不利的影響。尤其大陸原有的城鄉二元制度，不但限制農民的信用與消費能力，也影響進城打工農民工的所得與福利，阻礙他們留在城市的意願，使得大陸要發展內需市場面臨嚴重的瓶頸。

此波城鎮化，一方面企圖加強城鎮建設，將更多農民遷居進城鎮，從農業領域轉移至非農業產業，提高他們的生產力與消費力，另一方面則將重點放在進城打工的農民工，取消各項制度性歧視的政策，將農民工視為新產業工人，保障其應有的權益。

依照大陸目前城鎮化的規劃，城鎮化將會帶動大量農民身分的轉型、居住地的遷移以及消費水平的提高，這些變化無疑會導致大陸內需市場的發展，並帶動大陸經濟的發展。另一方面，大陸政府一旦放寬進城打工農民在城市生活的管制措施，將會有大批農民工開始在城市購屋與定居，他們將成為另一批重要的消費群體。這些進入城鎮的農民尤其可能會對低階民生用品的需求特別旺盛。對於缺乏國際品牌優勢的台商公司而言，城鎮化及其所帶動的內需市場需求，勢必提供他們一個龐大潛力的商機。某些具有競爭力的台商企業甚至可能藉此機會以大陸市場為依託，擴張市場佔有率，建立自己的品牌，進而再進軍國際市場，發展成為具有國際知名度的企業。近年來已有一些大陸企業與台商企業都循此模式轉型成功，未來隨著大陸城鎮化的發展，應該有更多台商企業可能取得這樣的機會。 問題與挑戰

城鎮化雖然充滿商機，卻也存在許多問題與挑戰。目前大陸地方政治存在著嚴重的「政績工程」問題，地方幹部為了追求政績表現，不擇手段落實上級政府交代的城鎮化目標，常常採取由上而下的強迫遷移方式，將農民從偏遠的村落朝城鎮集中。有些不肖的地方幹部更與資本勾結，進行土地的炒作，許多城郊農民土地被迫徵收，成為「失地農民」。地方政府雖將其戶口轉為城市戶口，但因為許多內陸城鎮缺乏就業機會，因此失地農民存在就業困難問題，可能淪為城鎮的新貧階級，甚至成為社會矛盾與不穩定的來源。

二次大戰以來，大陸、日本、韓國與台灣等地因為都曾實施某種形式的土地改革，將大批農民改造成小自耕農，不致像許多第三世界國家出現大批貧無立錐的農民，限制經濟的成長，並構成社會不穩定的來源。改革開放迄今，大陸已經日益資本主義化，經濟結構上已經與許多資本主義發達國家非常相似，惟獨在土地制度上，大陸一直不肯放棄原有的公有制，為的是避免土地兼併發生，導致貧富差距拉大。

農村土地不能私有化是大陸資本主義經濟發展與其他國家最主要的差異，農村土地集體所有，使得資本的擴張受到限制，資本取得廉價勞動力也遭遇障礙，對於保障工農大眾具有重要的意義。但土地集體所有也使得農民不能以土地為信貸工具，影響農民的信用與消費能力。大陸政府目前對於土地制度的變革也一直處於兩難狀態，一方面大陸中央政府仍然堅持農村土地集體所有的原則，但同時許多地方已經偷偷搞起土地的私人流轉，未來城鎮化的發展可能更予地方幹部與資本勾結的機會。

從長遠來看，隨著大陸城鎮化運動的持續發展，大陸農村土地也會朝日益私有化方向發展，它將會加速貧富差距的拉大與資本主義的發展，但也使得大陸農民的消費能力不斷攀升，成為大陸未來一、二十年間繼續保持高速成長的動力來源。

面對這樣的兩難，某些地方政府已經做了一些進步的嘗試。稍早之前，重慶曾經試行允許農民以集體土地向銀行申請小額信貸的作法，一方面繼續維持土地集體所有制，另一方面又能協助農民提升信貸與消費能力。不過，隨著薄熙來的下台，此一重慶經驗是否能夠繼續維持，還有待後續觀察。如果今後大陸在推動城鎮化運動時，能夠複製重慶經驗，無疑將會賦予大陸農村發展與土地制度新的「中國特色」。

今年三月大陸全國人大召開時，即將卸任的大陸總理溫家寶也在他的政府工作報告中提及城鎮化的重要性，但大陸官方目前在探討城鎮化發展時，都是從經濟成長角度來思考，未曾考慮城鎮化對於社會發展所造成的正負面影響。如果繼續採取這種思考模式，只怕未來城鎮化發展會給大陸帶來許多負面的影響。但如果在推動城鎮化發展同時，又能完善大陸原有的土地制度特色，就可能把大陸轉型成一個經濟快速成長，又能維持平等的社會。