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財團法人海峽交流基金會

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剖析大陸經濟結構轉型:從李克強經濟學談起■文/魏艾(國立政治大學東亞研究所副教授)《交流雜誌102年10月號第131期(歷史資料)》

在中共「十八大」之前,「習李體制」即將成形之際,海內外便高度關注李克強的經濟思維,將如何帶領新政府因應經濟危機,並推進大陸經濟的轉型升級。今(二○一三)年六月,李克強就任國務院總理三個月,時任巴克萊集團亞洲首席經濟學家黃益平創造了「李克強經濟學」(Likonomics)這個新詞,並概括出三個重要政策支柱,亦即不採取刺激措施、去金融槓桿以及結構性改革。但是從過去六個月對大陸新政府施政方向的觀察,三大政策支柱未能完全涵括目前大陸經濟轉型升級和產業結構調整的政策和措施,其成效也正面臨嚴重的挑戰。

當前大陸經濟情勢及其問題

三十餘年改革開放政策的推展,固然為大陸帶來經濟的快速增長,但是在此一發展過程中,由於內外在環境發生廣泛而深刻的變化,產生新的問題和挑戰,使大陸正面臨經濟增長卻付出過大的資源代價;城鄉和區域、經濟社會發展仍不平衡;農業穩定發展和農民持續增收困難;勞動就業、社會保障、收入分配、教育衛生、居民住房、安全生產等關係群眾切身利益的問題仍未能妥善的解決。解決這些社會經濟矛盾已刻不容緩,也是沉重的任務。

在經濟層面上,由於受到二○○八年國際金融危機及隨後發生的歐債風暴衝擊,大陸經濟呈現經濟增長率下滑,出口貿易不振,實際利用外資持續下降等現象,以致大陸GDP的增長率已由過去平均九%的增長速率,降低到二○一二年的七‧八%,而今年上半年大陸GDP的增長率僅七‧六%,雖仍高於七‧五%的原訂年度增長目標,但是大陸GDP增長率逐季下滑的情勢令中共當局極為憂慮。

大陸經濟運行呈現經濟增長減緩的主要原因,並非只是短期內外在形勢的衝擊,而是有其大陸經濟體制結構性的影響因素,並將成為近期內大陸經濟運行的常態。事實上,此一體制和結構性的問題正表現於:勞動力供求格局出現變化,單純依賴勞動和資源投入的發展模式難以維持;資源對經濟發展的制約日益顯現;金融對經濟增長的支持效率下降,金融風險有所增加;製造業產能過剩,影響投資的經濟效益;房價持續上漲,對實際經濟造成擠壓效果;境外資金流入過多,流動性過剩,人民幣升值壓力沉重;土地財政牢不可破,地方融資流弊難以解決等問題。

錢荒v.s產能過剩

面對著經濟增長下滑的情勢,大陸內部自然出現要求決策部門應提出經濟刺激方案的呼籲,但是考量到大陸經濟體制中結構性因素對經濟起伏波動的負面影響,以及當前大陸經濟情勢所存在的問題,確實使新政府不得不對長期以來實施的宏觀經濟調控政策做出大幅的調整。

長期以來,大陸經濟運行所存在的高速增長一直無法擺脫以投資帶動經濟增長的發展模式,並且似乎陷入了一個死循環,亦即,每當經濟增幅有所下滑,決策部門往往會加大投資、放鬆信貸以刺激經濟景氣;每當通貨膨脹呈現較快漲勢,決策部門又往往會減少投資、緊縮信貸以抑制經濟過熱的走向。在鬆與緊的政策循環變動中,投資猛增、貨幣過度發行、產能過剩與壟斷加劇、高利貸泛濫、中小企業經營困難,甚至出現倒閉潮輪番上演,而呈現在經濟數據上,則是經濟高速增長與存貨堆積、產能過剩、失業人口增加並存的現象,反映出投資經濟效益低落、資源配置失當的事實,這已是經濟發展方式轉變和產業結構調整迫切必須解決的問題。這其中,最關鍵的便在於金融機構資金錯誤配置導致的系統性風險加大,以及產能過剩所帶來的影響。

當前大陸經濟領域之所以出現「金融熱、實體冷」現象,主要原因是流動性過剩而大量資金投向房地產領域,或透過理財產品等形式在金融系統內部空轉,並未真正投向實體經濟。此一金融體系的「堰塞湖」如果不採取適當的方式疏導到實體經濟中去,將是隨時可能引爆的金融風險。不久之前爆發的「錢荒」就是一個警訊。

產能過剩則是大陸經濟平穩運行必須解決的另一個難題。大陸的產能呈現涉及行業面廣泛、絕對過剩程度高、持續時間長等特點。根據大陸國家信息中心的資料顯示,目前產能過剩行業已從鋼鐵、有色金屬、建材、化工、造船等傳統行業擴展到風電、太陽能光伏、碳纖維等新興戰略性產業,許多行業產能利用率不足七五%,處於嚴重過剩的狀態。

以市場化改革解決經濟結構矛盾

產能過剩與金融風險二者之間並非孤立,其間有著密切的關聯。由於過度依賴投資來調控經濟造成產能過剩,實體經濟效益下滑,導致金融業將資金投向其他領域。然而,當實體經濟效益低落無法吸引資金投注後,其結構調整和轉型升級將難有進展。這反映出大陸宏觀經濟調控正面對著各種矛盾和問題交織的錯綜複雜情勢,解決途徑將是牽一髮而動全身。

為因應二○○八年國際金融危機採取四萬億元(人民幣)擴大內需的投資,因而推遲了本該進行的結構調整,給大陸經濟帶來了產能過剩嚴重、地方政府債務高漲、金融槓桿過高和通貨膨脹等後果。在此一背景下,銀行向民眾發行了大量的中短期理財產品,將資金投向信託,而信託又投向地方融資平台和房地產等長期借貸市場。為了應付短期理財產品兌付,銀行不斷發行新理財產品償付到期的理財產品,緊急時通過銀行間市場拆借來應付。這便是大陸經濟潛藏金融風險的「影子銀行」。

從過去六個月大陸經濟運行可以發現,新政府的一個特點是,強化市場化改革傾向越來越明顯。李克強一再重申,「堅持市場化改革取向,做到最大限度減少對生產經營活動和產品物品的許可,最大限度縮小投資項目審批、核准、備案的範圍,最大可能減少對各類機構及其活動的認定,原則上取消不符合《行政許可法》規定的資質資格許可」,同時強調「政府主導的投資難以持續」、「用好增量、盤活存量」和「改革是最大的紅利」等,明顯透露出新的政策信號。很顯然的,李克強的經濟理念是期望能進一步推進市場化改革,充分利用市場機制釋放經濟能量,並推進經濟結構的調整。

「影子銀行」存在的「短借長貸、發新還舊」模式在今(二○一三)年六月底,因市場資金緊張而央行又不願拆借,便爆發了「錢荒」。然而,大陸央行並未如以往一般立即出手拯救,而是時隔五天後才出面維護。一般認為,這是新政府要求敦促銀行加強流動性管理,並期望引導資金從金融體系轉流入實體經濟的舉措。

在解決產能過剩問題上,李克強指出,家電、服裝等行業早已走上市場化軌道,靠市場優勝劣汰,沒有嚴重的產能過剩問題,但是像鋼鐵、水泥等行業進行項目投資時都需要審批,反而沒有管住管好,以致造成產能嚴重過剩。李克強為此下達一系列指令,要求「不要向產能過剩的企業和盲目的建設投資貸款」、「增加對小微企業的融資」,反映出對生產設備和資金嚴重過剩問題的擔憂,而市場化改革已成為新政府的主要內涵。

「調結構」與「穩增長」目標的調和

「李克強經濟學」三大政策支柱的提出和執行,引發各界認為新政府不會提出刺激經濟措施,要以「硬著陸」的短痛換取結構調整的長期利益,以及大陸能容忍經濟下滑的程度到底有多大的疑慮。然而,今年七月上旬,當李克強針對當前大陸經濟情勢,表示「宏觀調控要立足當前、著眼長遠、使經濟運行處於合理區間,經濟增長率、就業水平等不滑出『下限』,物價漲幅等不超出『上限』」時,卻引發新政府要提出刺激景氣政策的誤解。

基於經濟永續發展和內外在複雜因素的考量,中共「十二五規劃」(二○一一~二○一五年)將GDP增長目標訂為七%,城鎮新增就業四千五百萬人,城鎮登記失業率控制在五%以內,並要求價格總水平基本穩定,同時將「包容性增長」概念納入政策考量,要求城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入大於七%,使經濟成長的果實能由全民共享。「十二五規劃」的社會經濟發展目標也反映在各年的經濟規劃中。二○一三年大陸的社會經濟發展主要目標便是:GDP增長七‧五%,居民消費價格指數(CPI)控制在三‧五%左右,城鎮新增就業人數九百萬人以上,此一社會發展目標將是近期內大陸宏觀經濟調控所能容忍的限度。

事實上,「穩增長」、「控物價」、「調結構」、「促改革」一直是大陸宏觀經濟調控追尋的目標。以往確實為了短期刺激景氣而推遲「調結構」和「促改革」目標的推展,而新政府似乎要求將「穩增長」和「調結構」進行適度的融合。對此,李克強已有全面而深刻的闡述:穩增長可以為調結構創造有效空間和條件,調結構能夠為經濟發展增添後勁,兩者相輔相成;而通過改革破除體制機制障礙,則可為穩增長和調結構注入新的動力。

但是必須強調的是,從近年來大陸經濟決策思維和經濟發展的需要,「惠民生」將是「穩增長」和「調結構」的著力點和觸媒劑。「穩增長」投資的著力點有五個方向:棚戶區改造、中西部鐵路投資、城市基礎建設、節能環保產業投資、技術改造補貼。這些涉及新型城鎮化發展、消費需求提升(包括資訊消費、寬頻建設、智能終端產品),以及社會保障、勞動就業、教育衛生、收入分配等領域的改革將成為大陸投資的重點領域。

政策框架的成效面臨考驗

「李克強經濟學」並非經濟學理論,基本上其三大支柱—不採取大規模的刺激政策、適度去槓桿控制金融風險和全面推動結構改革,是一組政策框架或政策組合。此一政策框架自然有李克強個人的經濟思維,也有大陸改革開放歷程經驗累積而必須做出的調整。但是從過去六個月所傳遞的政策信號,新政府將在「市場化改革」的主軸和原則下,推動經濟發展方式轉變,增強經濟增長內生動力,不斷改善民生,促進經濟的轉型升級,為大陸經濟的永續發展奠定良好的根基。

然而,經濟改革已逐漸進入深水區,大陸內部對於尋找下一步改革突破口仍存在很大的爭議,有從政府職能轉變為主的,也有提出以國有企業改革、壟斷行業改革、財稅體制改革,以及土地制度改革為突破口的。這些長期的經濟體制改革,或許將在今年十一月召開的「十八屆三中全會」推出具體的改革方案和政策,但是在短期的宏觀經濟調控上,「李克強經濟學」無可避免的還是必須在「穩增長」、「控通膨」、「調結構」、「促改革」、「惠民生」等長短期目標做出某種程度的選擇,才能發揮宏觀經濟調控的效果,取捨之間確實面臨著沉重的考驗。

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