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財團法人海峽交流基金會

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從美中能源競合看我國的國際能源合作■文/郭博堯(中華經濟研究院助研究員)《交流雜誌102年10月號第131期(歷史資料)》

大陸和美國,是全球現今最大的兩個能源消費國及溫室氣體排放國,二○一○年後大陸能源消費總量已超越美國,至二○一二年大陸和美國能源消費總量分佔全球總量的二二%及一八%;另BP石油公司推估美國能源生產佔能源消費比重,將由二○一一年的七六%,升高到二○三○年的九九%,凸顯出美國將逐漸擁有能源獨立的環境;相對地,大陸將在二○一五年左右取代美國,成為全球最大的能源進口國,而大陸能源進口依存度將由目前六%,升至二○三○年的二○%,大陸要仰賴進口以滿足能源需求的壓力將持續升高。

石油進口依賴 美國下降大陸上升

觀察石油局勢,美國在非傳統油源生產協助下,二○一二年淨進口量較二○○五年減少四一%,減量相當於世界第三大石油消費國日本的消費量,石油進口比重也由二○○六年的六七%降到五二%;BP石油公司推估至二○三○年美國石油淨進口量減幅將達七○%,石油進口依賴度大幅壓低,且僅靠加拿大和墨西哥在內的北美地區石油總產量就可能超過總需求量,中東石油議題威脅將全面改觀。反觀大陸二○一二年石油進口比重升至接近六一%,其中中東石油進口佔比約四成;BP石油公司推估大陸至二○三○年需求將增加七三%,很快就會成為世界上最大的石油淨進口國,故重要石油地緣政治議題將逐漸威脅到大陸的石油安全。

在天然氣方面,隨著頁岩氣的大量開採,二○一二年美國天然氣進口比重降至不到六%;BP石油公司推估,至二○三○年美國將持續成為全球最大天然氣產消國,如果未來出口未受限,將供應全球一○%的LNG(液態天然氣)。相對而言,大陸二○一二年進口比重升至二七%;BP石油公司推估至二○二七年大陸將成為全球第二大天然氣消費國,大量天然氣進口是必然結果。

美國 邁向能源獨立

在美國近期的能源政策方面,雖然頁岩氣革命使美國邁向「能源獨立」,其二○一一年三月提出的《安全能源未來藍圖》,仍強調以維護石油獨立性為主要目標,以擴大本土供應、節約能源、增加淨潔能源使用、發展乾淨能源車輛及發展安全核能為手段。重要具體作法包括:⑴短中期擴大本土油氣供應,積極開發多元進口來源,避免中東情勢影響,長期則以發展乾淨能源為目標;⑵引領世界提供安全與乾淨的能源;⑶提供更多能源選擇,例如二○一五年能提供一百萬輛電能車,二○二五年減少三分之一石油進口;⑷嚴格監控與規範核能發電。為了發展電動車,二○一三年美國政府推動設立能源安全基金,提出先進電池五五五目標(五年內儲能提高五倍而成本減為1/5),以達成目標。

在推動能源效率與清潔能源出口作為上,為了五年內出口倍增,美國貿易促進合作委員會建立再生能源與能源效率工作團隊,並制定國家出口計畫(National Export Initiative, NEI),包括評估美國產品與服務的競爭力及承諾促進美國私部門成果等兩大主要措施。依據美國PEW基金會二○一三年研究顯示,美國清潔能源領域出口的優勢源自創新和創業主導地位,擅長於複雜、高利潤和核心的產品,包括綠能主要生產設備、特種化學品和材料及能源系統控制設備等,故對大陸在二○一一年享有超過十六億美元的貿易順差。

大陸 確保能源供應穩定

在大陸的能源作為上,對於能源的開採、定價及運輸通道等多數仍掌控在西方及能源供應大國手中的大環境,大陸採取了許多重大措施以因應能源進口大增,例如:⑴積極建構陸上能源戰略通道,包括建設中俄油管、進行中俄天然氣管線談判;建設中哈油管、建設西氣東輸氣管線;建設中緬油管及中緬氣管;其中三大原油管道進口能力將佔大陸原油進口總量三成,與傳統海上運輸通道一起構成了「三陸一海」的格局;⑵積極開發自產能源,例如十二五規劃中推動頁岩氣的探勘;⑶透過提供貸款確保能源供應穩定;⑷增加能源儲備;⑸強化海外能源投資;⑹加強國際能源對話,例如大陸目前已參加了全球二十八個能源對話;⑺加強能源價格的合理改革,例如二○一三年六月發改委啟動天然氣價格的改革、促進能源產業健全發展;⑻推動綠色能源與節能減碳,例如大陸已成全球第二大再生能源發電國,僅次於美國。至於在清潔能源領域的出口方面,大陸的優勢為大規模製造和大量組裝,加上其自身龐大市場,使其在全球市場中獲得競爭性優勢;近來也開始有少數廠商由產品出口開始跨入技術出口。

美中能源合作

在美國與大陸的能源合作方面,身為兩個最大能源消費國及溫室氣體排放國,加上兩國能源系統的許多相似性,例如高煤炭佔比、豐富再生能源資源但遠離需求端、能源效率落後歐日等,故有許多雙邊合作的契機。

雙方最早的能源協議MOU簽於一九七九年;一九八五年簽訂化石能源合作議定書(於二○○○及二○○五年更新);一九九五年簽訂能效及再生能源議定書;一九九七年簽署美中能源和環境合作倡議;二○○六年進行包括能源與環境議題的美中戰略經濟對話;二○○八年簽署美中能源與環境合作十年架構;二○○九年簽訂美中清潔能源研究中心計畫議定書(推動建築能效、淨煤和低污染運具),推動美中電動車倡議(包括共推標準、城市示範、技術路線圖、公眾教育計畫和電動車論壇)、美中能源效率行動計畫(推動建築能效標準與評等系統、設立工業設備能效標竿、訓練建築能效稽核人員、協調產品能效測試程序、交換能效標示系統最佳案例及舉辦美中能效論壇)、美中再生能源夥伴關係、碳捕集封存計畫合作、頁岩氣資源倡議及引入私部門合作計畫;後續還新增如美中再生能源工業論壇、先進生質能論壇等。最新發展是二○一三年七月第五輪美中戰略與經濟對話的能源安全會議,雙方對全球油氣市場、油氣供需資訊共用及透明度、能源價格、油氣貿易等議題進行了深入討論。

雖然美中能源合作非常熱絡,政府合作協議卻往往缺乏持續的資金及政治支持,致計畫取消或縮減規模時,引發對協議和長期合作的質疑;另一方面,雖然競爭為創新的動力,雙方必然會受惠於技術進步、成本降低及健康的競爭,有益於長期全球利益,但美中在資源、智財和經濟市場上的競爭日趨激烈,尤其是在快速發展的清潔能源領域,往往引發短期本土利益受衝擊的擔憂,這需要在長期、更大規模的合作過程中,建立足夠的互信。

能源與安全 創造多贏

由美國與大陸的海外能源安全確保經驗觀之,過去美國為了國內對能源獨立想法的期待,常尋求高度掌握政經情勢複雜地區能源供應來源,卻往往忽視整個能源體系的規模與複雜性,除無法擬具合理而可實現的目標,並可能損害攸關能源安全的國際關係,引發衝突與對立。

現在美國能源獨立性大幅提高,相對而言,大陸的能源進口依賴度卻持續攀升,大陸尋求海外能源的進展,往往受限於其在國際社會上潛在區域霸權的角色,而受到其他大國諸多牽制,造成採購上的不當競爭,以致形成價格哄抬與波動的局面。大陸如能有新的思維和作法,可透過在國際上角色較為中性的台灣能源業者,共同尋求改造與外國在部分地區潛在的對抗架構,開啟和生產、轉運與消費國之間更積極、更有建設性的對話與合作,開創新的投資構想與合資計畫、更完整與透明的能源安全維護機制和成本有效的價格波動應變機制。 另一方面,鑑於能源和國家安全的高度關聯,要進行跨境能源合作,除了傳統的技術需求、資金投入、人力投入之外,往往需要進行相關政治談判,以為商業談判的倚靠,更需要不少的政治想像力與政治決心以克服內部阻力,還要兼顧地緣政治及國際多邊關係,以避免不必要的負面作用,並創造多贏的局面。

舉歐洲從俄羅斯進口天然氣為例,在四十多年前的東西冷戰時期,西德總理有意緩和與蘇聯對立的緊張情勢,並為雙方創造共同利益,推動將蘇聯天然氣輸送到歐洲的合約,更具張力的是,蘇聯天然氣也送進了被東德圍繞的西柏林。但擔憂歐洲高度倚賴蘇聯天然氣,並會大量挹助蘇聯的經濟及軍事能力,美國不支持甚至一度進行干預,然而西歐國家慎重訂定蘇聯天然氣上限,歐俄間能源通道跨越冷戰,持續促成並擴大雙邊的能源與經濟利益;後續俄德天然氣管線計畫,甚至由德國前總理施洛德擔任董事長。

回頭看台灣未來的能源供應情勢,挑戰不輸當年歐洲,目前兩岸雙邊以至於國際多邊能源合作,有待兩岸、美國甚或是日本、俄國等其他能源大國朝野領導者的高瞻遠矚及寬闊的胸襟。

以經貿協議強化能源合作

最後,由美中能源合作的推動經驗可看出,國際能源合作如果缺乏具約束力的雙邊經貿協定,相關項目推動往往無法有穩定的預算與長期推動成效。目前兩岸除透過許多官方或非官方的合作管道推動,如兩岸合作能源探勘或是綠能產業的搭橋計畫外,我國對大陸已簽訂具有約束力、以市場開放為主的經濟合作架構協議(ECFA)。雖然目前ECFA尚未納入能源或環境產業合作項目,但在兩會之下推動相關合作已是公私部門積極思考的方向,目前已有新的兩岸天然氣、ESCO(能源服務公司)和淨煤產業合作的構想被提出。

其他FTA推動方面,以台美為例,二○一三年三月台美重新啟動貿易與投資架構協定(TIFA)的協商,對於強化雙方正式能源合作開創契機,例如在TIFA下更有保障的購買美國頁岩氣;另外我國也積極尋求加入美國主導的跨太平洋夥伴關係(TPP)談判。

政府經貿談判的重要目標,必須要能真正雙邊互惠,讓我國廠商進入對手市場障礙不高於對手來台,才能真正確保和促進我國產業的利益,因此雙方能源產業情勢與規範的掌握,將是政府不可忽視的課題。

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