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財團法人海峽交流基金會

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自由經濟示範區的戰略意義及願景◎文/杜震華(商業發展研究院商業發展與政策研究所所長)《交流雜誌102年12月號第132期(歷史資料)》

古典經濟學家亞當斯密(Adam Smith)、大衛李嘉圖(David Ricardo)等人透過嚴謹的分析,顯示「自由貿易」是最佳的政策,因為市場競爭會讓各國專業化(specialize)生產各自具有比較優勢(comparative advantage)的產品,再透過貿易交換本身不具比較優勢的產品,相較於自給自足(autarky),社會福利(或總消費)反而會提高。此後,自由貿易的主張成為學界的主流,在英法等先進國家之後,德國和美國這些當時的後進國家陸續跟進,採取自由的貿易政策。然而,還是有許多國家採取干預貿易的政策,包括關稅(tariff)及非關稅(non-tariff)的貿易障礙,目的通常是要追求關鍵產業的加速發展,以達成國家設定的產業目標。

三種自由貿易模式

但是,即便是先進國家,基於各種原因,還是經常無法進行高度自由的貿易政策,即使自由貿易所獲得最高福利的概念,早已深植決策者的腦海。為了獲得自由貿易的利得,有三種逐步推動的模式:一是透過關稅暨貿易總協定(GATT),也就是目前的世界貿易組織(WTO)的多邊論壇,以諮商共識來逐步進行貿易自由化;其次,是以區域經濟整合(Regional Economic Integration, REI),由兩個或多個會員國分階段撤除關稅及非關稅貿易障礙的模式。第三種,則是在一個國家的特殊地區實施貿易自由化,等條件成孰再推廣到其他地區。

這些模式都在二次大戰之後展開:一九四七年,GATT在哈瓦那會議通過,設立在瑞士日內瓦;區域經濟整合由一九五二年的歐洲煤鋼共同體設立開始,一九五八年歐洲經濟共同體成立,展開十年撤除關稅,並統一對外關稅之旅。至於第三個模式,則在一九五九年由愛爾蘭設立全球第一個自由貿易區─Shannon Free Zone,在機場旁邊二.四三平方公里(二四三公頃)的範圍內,以優惠租稅吸引了多元的企業從事生產,並創造就業。

台灣推動貿易自由化進程

一九六六年底,只有六十八公頃大小的亞洲第一個自由貿易區,也在台灣高雄的前鎮設立了;由於以加工出口為特色,所以被稱為「加工出口區」(Export Processing Zone, EPZ)。它傑出的地理位置和充沛且優良的勞工迅速吸引了歐美各國的注意,曾經有百家企業僱用了高達七萬名的勞工,成為台灣加速發展的重要動能,以及開發中國家(包括韓國)爭相仿效的標竿。它的成功讓台灣複製了另外兩個案例,也就是高雄的楠梓、台中的潭子。其後,台灣大量複製了自由貿易區內「單站服務」(one-stop service)及良好公共設施的模式,到各地的工業區內;加工出口區的階段性任務也就告一段落,沒有繼續在其他地方設立。

由於台灣成功的經濟發展,使得貿易自由化的努力暫時告一段落。然而,香港和新加坡主動採取自由化程度最高的策略,並獲得高度成長的效果,一直對台灣形成了自由化的壓力;每每在台灣經濟表現不佳時,學界就會建議政府必須採行更自由的貿易政策。這種壓力在經濟表現還好時,政府通常不會考慮,因為保護政策性產業的思維其實一直在決策者心中佔著重要地位。

到了一九八○年代末期,台灣環保運動高漲、環保示威不斷、工資持續高漲、對外投資蔚為風潮,使得經濟發展的壓力升高;加上一九九○年代初,大陸的改革開放確定不會走回頭路,且開始吸引台灣的投資,而出口又每每遭到歐美等國動輒以不公平的保護主義對待之後,台灣經濟不得不思考進一步的變革。政府決定以加入GATT和打造台灣成為「亞太營運中心」來進行解套。

加入GATT必須經歷一連串的入會諮商進行市場開放和關稅減讓,待所有會員國無異議之後始得加入;亞太營運中心則需營造兩岸的和緩關係,特別是需要兩岸直航三通才有機會。但就在一九九五年初行政院通過該方案,開始進行法規檢討鬆綁之後,一九九六年九月李登輝總統卻宣布要「戒急用忍」,也就是不宜對大陸進行重要項目的投資,兩岸關係急速冷凍。隨後,李登輝總統訪問美國進行演說,之後發表兩國論,更確定兩岸關係僵化,三通直航完全無望,亞太營運中心看不到前景,還讓大陸獲得靈感,用來發展上海成為營運中心。

二○○二年初,台灣在奮鬥超過十年之後,終於獲准加入世界貿易組織;這是台灣貿易政策獲得大幅進展的時刻,政府陸續開放了各種農產品進口,關稅率也大幅調降,接近了先進國家的水準。然而,開放農產品進口的因應模式是給予補貼並要求農民不要種植,而非輔導農民轉而生產更高價值的農產,產生了許多的副作用。

強化與大陸的連結

二○○二年之後,大陸經濟快速壯大,亞洲各國都因應這種情勢而強化和大陸的經濟連結。台灣雖然有大量對大陸的投資,但表面上卻是在抗拒它的崛起。兩岸經貿沒有正常化之下的台灣,經濟發展跌跌撞撞,卻因為全球經濟達到了二次戰後最佳的狀況,使得台灣經濟雖然不好,但也沒有很差,所以貿易自由化的「需要」看來也不是很強烈。

直到二○○八年第二次政黨輪替後的十月份,開始了全球性的「金融海嘯」,全球經濟頓時萎縮,才使得台灣經濟何去何從的思考又躍上檯面。馬政府上台立刻開放了兩岸三通,包括郵政直通、海運直航與空運直航。兩岸在陸續簽署了多項協議後,更在二○○九年六月簽署了「海峽兩岸經濟合作架構協議」(ECFA),並有附帶的「早期收穫清單」,讓我方五三九項商品在兩年內分三期免除關稅、十一項服務業得以登陸對岸提供服務。後續更完整的「兩岸服務貿易協議」已經在二○一三年六月簽署,目前卡在立法院尚未通過;「兩岸貨品貿易協議」則還在協商之中。另外,若能簽署「兩岸爭端解決協議」,則兩岸間的「自由貿易協定」就算大功告成。

然而,兩岸之間的貿易自由化只能局部解決台灣貿易仍沒有歐美先進國家自由的問題,生產專業化及貿易自由化所能帶來的經濟福利,台灣目前還是沒有能夠完全獲得。因此,「自由經濟示範區」的提出,就是在進一步解決這個問題的嘗試。政府希望藉由「示範區」的實施,撤除各種貿易障礙,讓物流、金流、人流、資訊流能夠在區內自由移動,來創造最大的福利大餅;之後再讓各地充分瞭解自由經濟的利益,順利將台灣全島轉變為一個大型的自由經濟區。

管制v.s輔導

「自由經濟示範區」以「特別法」的通過與否(年底前會送立法院審議),區分為兩個階段,第一個階段已經開始,規劃在六港一空(基隆、台中、高雄、花蓮、台北、安平、桃園機場)內打造以服務業為主、製造業為輔的四類型園區:智慧運籌、國際醫療、農產加工、產業合作,並且提出「前店後廠」和「實虛相輔」的概念:只要在六港一空的範圍內設廠,其生產作業可以拉出來到其它的產業園區;除了六港一空的實體示範區以外,也可以用虛擬的概念由區外企業加入。這樣的作法的確具有創意,可以突破示範區範圍有限的「僧多粥少」現象,但的確也增加了執行上的複雜性,對於行政效率構成了挑戰。

示範區是要以產業管制的開放為吸引力,加上某種程度的租稅優惠,吸引企業大量投資,造成良性的投資和生產及就業效果。然而,台灣諸多政府部會還是習慣以「管制」企業而非「輔導」產業為其要務;因此,原來可以大幅開放的專業服務業,例如律師、會計師、醫師、教育(馬來西亞都已經開放)等,都在這個示範區內缺席。此外,建築管制的鬆綁、用藥和醫院的鬆綁(東京戰略經濟特區已經鬆綁)等,原來都可以帶來大量的相關產業發展,卻因為沒有列入鬆綁而讓其誘因打了折扣,沒有像上海自由貿易試驗區一般,一宣布要運作立刻有大量企業表示要投資的意願。可能要等到各種不同看法匯集、示範區的運作也可能未如預期之下,相關部會才會在行政院的要求下進一步開放。

另一種思考:區對區自由貿易協定

一個可以彌補這種缺失的作法,是和上海自由貿易試驗區、海西經濟區、菲律賓蘇比克經濟特區、仁川經濟特區、馬來西亞巴生港特區等地簽署「區對區自由貿易協定」,在區對區之間提供完全的自由貿易。由於世界貿易組織對於這樣的作法並沒有規範,因此不存在對其他會員國「貿易歧視」的問題。如此,由於上述的物流、金流、人流、資訊流在區域之間完全自由移動的誘因極大,自然可以吸引到大量的企業到這些經濟特區投資。例如,資訊的自由流動涉及「海量資料」(big data)能否自由運用來獲取商機,而目前各國來自於「個人資料保護法」衍生的資訊流動管制正在限制跨國資訊企業這種商機的產生,若能突破法規限制,將會受到這些企業的青睞;而如果桃園航空城可以提供新藥在五年內通過研發管制的環境,而非目前先進國家的十年以上,立刻會成為新藥的全球研發中心。

由於台灣的地理位置在東亞正好處於中央的位置,和各地經濟特區簽署自由貿易協定的結果將會讓台灣的地理優勢凸顯,跨國企業可能在上述各個特區設立據點,但營運中心極可能就放在台灣,因為從台灣可以免簽證隨時飛到各個特區去管理那裡的營運,台灣也將獲得相對最大的利益。

政府應轉變思維 展現魄力

上述概念是否能夠落實,端看主政者是否具備前瞻的願景。例如,要成為一個眾多跨國企業的營運中心,就必須提供最好的生活環境和人才供給,包括便利的生活商店、國際學校、外國大學、各種國際性的生活、休閒和交通設施,來吸引跨國企業的高級幹部選擇此地,放棄新加坡和香港。這可能又涉及博奕、教育和其他活動的鬆綁,以及更多的當地投資。

上述種種都對政府構成了嚴厲的挑戰。台灣的經濟轉型和未來發展,自由經濟示範區無疑居關鍵地位;能否成功就看政府的眼光和魄力了!

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