二○一三年十一月二十三日上午十時，大陸當局宣布在東海上空劃定「防空識別區」（Air Defense Identification Zone, ADIZ），即刻引起美日等國的反彈，加上東海既存的領土主權爭端，一時之間情勢急遽升高，但不久卻又峰迴路轉、雲淡風清。究竟，中共宣布東海防空識別區有何政治與戰略意涵？對此坊間的評論與報導存有不少訛傳與誤解，不僅需要澄清更值得省思。

無主權意涵

「防空識別區」常常與「飛航情報區」（Flight Information Region, FIR）、「領空」這另兩種空域相混淆，但三者其實完全不同。「領空」，是指國家領土與領海上空，但不達太空高度的空域，國家有完全的主權。「飛航情報區」，是在「國際民航公約」（Convention on International Civil Aviation, CICA）之下所劃定的導航服務區，既無「飛航『情報』區」譯文字面上給人具有軍事意涵之聯想，亦無「領空」的排他性質。相對於「領空」與「飛航情報區」都有明確的國際法基礎，「防空識別區」則是一國為了國防安全需要片面劃定的空域，並無國際法根據。

依照現行的國際法，除了領空之外，空域都是自由的，是為天空自由（Caelum Liberum）。這是沿襲自國際法上存在數百年的海洋自由（Mare Liberum）原則而來。天空自由的原則，在人類發展航空事業百餘年來並無太大的改變。僅一九七二年倫敦海拋公約（London Dumping Convention）與其一九九六年的議定書限制了飛機在海上傾倒廢棄物的自由。另外，是一九八二年聯合海洋法公約（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）在公海上新確立了「專屬經濟區」（Exclusive Economic Zones, EEZ），並在公約第五十八條第三款中有「各國在專屬經濟區內根據本公約行使其權利和履行其義務時，應適當顧及沿海國的權利和義務，並應遵守沿海國按照本公約的規定和其他國際法規則所制定的與本部分不相牴觸的法律和規章」之規定。只是，這樣模糊的文字並不賦予任何國家劃定防空識別區限制他國飛航自由的國際法依據。除了資源開發與保護，專屬經濟區與公海性質無異，上空都可自由飛行。

以上的事實並非不為人所知，但迄今未能明確、嚴正澄清的是：正因為防空識別區並無國際法根據，大陸劃定東海防空識別區，其實完全不影響東海上島嶼的領土主權現狀！國際法上主權的基礎是在領土，然後才衍生出領海與在這兩者之上的領空，以此再繼續向外劃定防空識別區。既然是於法無據，也就無從以防空識別區來反推其範圍內領土的主權狀況。易言之，若說大陸東海防空識別區沒有主權意涵，並沒有錯。大陸當今劃定的東海防空識別區，也沒有因為主張釣魚台的主權，而以之為基礎再向四周更遠的公海上空延伸。也因此，先前大陸派機繞釣魚台飛行的作法，其實也不能宣示其對釣魚台的主權，因為那只是天空自由的體現而已。

不剝奪飛行自由

防空識別區的劃定雖然沒有國際法的根據，但許多觀點都聲稱，在美國首創防空識別區這種措施之後，已有許多國家跟進且沿襲半個多世紀，形成了所謂的國際「慣例」，他國飛機在進入時都會遵守。但這種說法並不準確。持續不斷發生的行為只是「習慣」（usage）而已，要成為「慣例」（custom）還必須被認為已經有權利與義務這麼做才行。何況，「防空識別區」既然是各國的片面之舉，各國的規定自然也不一致，究竟是哪些規定已是「習慣」甚至形成了「慣例」，也很難一概而論。至少，從大陸這次劃定東海防空識別區引起相關國家抗議就可以看出，主張空域的權利與遵守這空域中規範的義務，顯然未被普遍認可。當然，事件後來的發展，是美國政府已經建議其航空公司遵守大陸東海防空識別區的規定提交飛行計畫，也已經有許多國家的許多航空公司比照辦理，這些實踐也許就是大陸東海防空識別區形成「習慣」甚至走向「慣例」的過程。但是，關於這一點，至少有兩個層面必須澄清。

其一，「民航機」（civil aircraft）並非政府的「公務機」（state aircraft）。根據國際法上主權平等的原則，政府以公權力管轄其人民，但政府之間互不管轄。因此，就算他國民航機得遵守大陸東海防空識別區的要求，他國公務機也沒有遵守的義務。一國公務機在他國領空之外的一切空域就是享有自由，無論是進行偵察、訓練，還是演習，均無不可（唯能否進行核子試爆尚有爭議），任何國家的防空識別區都不能干涉。迄今累積的國際實踐，也都一再肯定這一點。

其二，「知會」不是「報備」，更非「請求批准」。就算已是「習慣」甚或「慣例」，之所以要遵守「防空『識別』區」的規定，也只是便於「識別」以增進安全，並非是進入的前提。意即，就算他國飛機進入一國防空識別區時不遵守其規定，該國也只能派機在安全的距離外跟監（這只是天空自由的另一種體現而已），不能加以驅離，更遑論擊落（其實，即便是他國民航機闖入一國領空，當今國際實踐也不允許該國加以擊落，因為這有違比例原則，是防衛過當）。如今大陸東海防空識別區規定他國飛機提交飛行計畫也是如此，並不代表大陸有權審核、批准這些計畫而決定了他國飛機能否進入。

挑釁或準繩

有了以上的認識之後，不禁讓人好奇，大陸此次劃定東海防空識別區，為何還引起這麼大的風波？雖然，防空識別區的確沒有明確的國際法條可循，國際慣例是否形成也還很有爭議，大陸的東海防空識別區終究是對天空自由的侵犯，美日等國予以譴責、抗議不是沒有道理；但反過來說，這些國家自己的防空識別區不也一樣是對天空自由的侵犯？這套中國的俗諺，不就是「只許州官放火，不許百姓點燈」？當然，一些觀點認為，同樣是劃定防空識別區，大陸的東海防空識別區卻是特別的挑釁，因為它沒有事先與其他國家磋商，又涵蓋了爭議領土的上空，還要求不準備進入大陸領空的飛機也得遵守。但是，正因為防空識別區沒有國際法基礎，各國的相關規定都是各行其是，所以也沒有哪一國的規定，就一定比其他國家的規定更正當，而可當作準繩。

以事先磋商來說，半個世紀以前最早的防空識別區開始劃定時，也沒有經過這樣的過程。以涵蓋爭議領土而言，我國的防空識別區，就涵蓋日本與那國島等毫無爭議的他國領土上空（這是當年由美國所劃定的），甚至也涵蓋大陸上空（南韓的防空識別區也涵蓋到北韓上空），大陸的東海防空識別區反倒沒有涵蓋台灣上空。由此更可以看出，防空識別區並無主權意涵，不然大陸此次的舉動豈不是自打嘴巴？類似的例子，日本的防空識別區並沒有涵蓋其所有的領土。所以，台灣的防空識別區沒有涵蓋釣魚台上空，也不代表我們的主權立場有任何鬆動。

至於是否準備進入一國領空的飛機，才該遵守該國防空識別區的規定？答案也不是表面上那麼淺顯。即使不進入一國領空的他國飛機，也可能有國防安全上的顧慮而需要識別。不光是遠距的情報蒐集與刺探，沿著領空邊緣飛行的飛機也只要一個急轉彎就可瞬間闖入，更不用說攜帶飛彈的飛機，不必侵入任何國家領空已可完成攻擊任務。

化解「敵意」：尋求共同安全

從上文的解析不難看出，就法論法就事論事，大陸此次劃定東海防空識別區，雖有爭議，但是顯然被誇大渲染。公務機的飛行還是完全自由，民航機飛入時充其量也只是先打個招呼，不過就是把已經有的飛行計畫文件多轉發一份出去而已，在這個空域中比起一般領空外的天空，與其他已經存在的防空識別區差不多。於此，事件從最初的激情漸漸回歸理性，可謂是最佳的註腳。

然而，那最初的激情又是什麼呢？說穿了就是「敵意」。引起反感的與其說是大陸的特定行為，不如說是大陸本身。換成別的國家有一樣的舉動，也不會有這麼大的反彈。這是誰的責任？各方皆有責任。冷戰已經結束了，但冷戰的幽魂還是四處遊蕩。儘管舉世表面上接受大陸的存在並與之來往，但不少人心中對之仍是勢不兩立、不共戴天；同樣的，儘管大陸已經改革開放擁抱資本主義並跟世界接軌，但心中與「美帝」卻還是水火不容。
　　
只是，時代走到今天，和平已經不能再回頭了，到底有什麼樣的主權爭議或是自由權利，值得我們再把世界投入戰火之中？如果我們真的想要和平，就應該瞭解到在核子武器可怕的破壞力之下，安全已不能透過威脅敵人來獲得，而消弭敵我對立的想法，才能共同創造安全。如果此次的事件，能夠讓我們省思究竟為什麼要衝突，也許我們離和平的東海，乃至於和平的東亞、和平的世界，就會更近一點了。