由於抗議政府簽訂服貿協議的「黑箱作業」，學生與群眾佔據立法院表達抗議，整個社會因此付出了龐大的代價。為了合理化這個行動，有學者特別舉出美國《貿易法》的Trade Promotion Authority（貿易促進機制，簡稱ＴＰＡ），欲藉此凸顯政府在談判前未與立法院諮商，過程中未讓民代監督，簽署後立院審查僅只三十秒的荒謬。

　但在本文刊出的同時，美國國會正為是否延續ＴＰＡ，如火如荼的展開激烈的辯論攻防，反對者似乎不認為ＴＰＡ是監督政府對外談判的良好設計。若依前述學者的論述，ＴＰＡ有效強化了國會監督政府經貿談判的功能，那麼被監督的行政體系必在辯論中主張削弱或終止ＴＰＡ，而被授予ＴＰＡ「尚方寶劍」的國會，也必會奮勇向前，為維護ＴＰＡ而努力抗爭，但情況似乎正好相反。

ＴＰＡ既規範國會事前參與， 也節制國會事後議決

　從就總統職開始，歐巴馬便汲汲營營的希望國會能重新啟動二○○七年落日的ＴＰＡ。在今年一月的國情咨文中，歐巴馬更強調：「兩黨團結一致通過ＴＰＡ（授權總統進行對外商貿談判），才是保障就業與提升環保的不二法門。」但對總統的懇切呼籲，國會六年來均冷漠以對。有趣的是，反對延續ＴＰＡ的主力，竟是與歐巴馬同屬民主黨的國會議員。例如參眾兩院在今年一月提出ＴＰＡ延續案時，民主黨參院領袖哈利瑞德與眾院領袖南西裴洛西竟都同聲表示反對，讓歐巴馬極為難堪。我們不禁要問，台灣學運奉為圭臬的ＴＰＡ究竟出了甚麼問題，竟讓主要受益者的國會避之惟恐不及？

　要瞭解問題的癥結，便應回溯美國行政與立法部門聯手設計ＴＰＡ的背景。 美國憲法第一條第八項規定，「國會有權規範美國與外國的經貿往來…，可以徵收稅金、規費、進口關稅與貨物稅。」第二條另規定，對外談判條約、國際協定及處理美國的涉外事務，乃專屬總統（exclusive authority）。依此兩條文，關稅與貿易事項若涉及對外談判，總統與國會均有權與聞。

　二十世紀前參院對涉外商貿相當積極主動，總統只能退居二線執行參院的決議，兩者在涉外雙邊談判並無扞格之處。但由於各國在二次戰前進行關稅保護措施，導致經濟大恐慌的發生，國會驚覺商貿談判的複雜與影響，而國會議員基於選民壓力往往過於本位主義，便在一九三四年的《互惠貿易協定》中，授權總統可以在既定的範圍內，享有涉外談判關稅減讓的自主權，國會僅保留定期的核備權與對非關稅商貿的審議權。

　ＧＡＴＴ成立後，商貿談判不再限於雙邊，且非關稅的貿易障礙也日趨嚴重，在缺乏專業協助下，國會事實上已沒有能力對多邊甚至雙邊商貿議題進行有效監督。為了擔心冗長的國會審核，與五花八門的修正意見，可能影響外國與美國進行貿易談判的意願，國會乃在一九七四年訂定《貿易法》時，加入ＴＰＡ機制。

　依此一機制，國會在談判開始前可以訂定指導框架要求談判者依循，談判中國會也可以組成十人顧問團隨時提供意見。但為了使談判能順利進行並保證談判成果不會受到拖延與扭曲，國會同意當商貿談判完成後，收到行政體系提交國會的相關法案第一天，便立即排入議程不得延誤。交付委員會後，兩院籌款與財政委員會均須在四十五天內完成審查，期滿若未能完成審查，法案便自動送交院會二讀。法案離開委員會後，兩院院會也僅有十五天，最多不得安排超過二十小時進行辯論，就算是程序問題也不得延長。時間一到，兩院院會便應就全案進行表決，無論在委員會或在院會均不得修正法案內容。參院少數黨所慣用的「冗長辯論程序」，在審查涉外商貿法案上完全派不上用場。此一設計，正是為了避免類似我國審查服貿協議，歷經十餘個月都出不了院會大門，造成國家威信的損害。故而，這套機制早年便被稱為「便捷運轉機制」（fast track authority），直到二○○二年修法時，才被改稱ＴＰＡ。

美國憲法同時授予行政立法對外商貿談判主導權， 透過ＴＰＡ進行分工

　國會研究服務處（Congressional Research Service）在研究報告中指出，ＴＰＡ的機制乃美國所獨有，因為唯獨美國在憲法中將對外商貿談判的主導權同時授予行政與立法部門，故有必要透過ＴＰＡ進行分工。雷根政府時期擔任檢察總長的愛德華米斯直言，「總統在與外國談判重要商貿協定時，如果不能讓外國政府相信，國會已受到克制不會隨意修正協定內容，談判將會處於極端困難（extremely difficult）的情況。」故而，指稱ＴＰＡ是國會為了參與商貿談判的設計，完全就是外行話；對於憲法上沒有類似同等授權的國家，ＴＰＡ自然也無創設的必要。研究報告指出，歐洲國會主權國家以內閣領導立法，行政體系的對外談判結果不可能受到國會杯葛或修正，完全無需ＴＰＡ來加速國會審查；另外許多國家，簽署後的商貿協定並無須另提法案落實，故也沒有被國會增刪的疑慮；還有一些國家，商貿協定視同涉外條約，任何機構都不得增刪，更無須ＴＰＡ機制加以規範。

　這些背景說明讓我們不難理解，何以美國國會沒有因取得ＴＰＡ尚方寶劍而喜形於色。由於憲法位階高於法律，沒有ＴＰＡ國會反而更可以隨心所欲的介入涉外商貿談判，過去國會曾凍結ＴＰＡ程序，嚴審與哥倫比亞的自由貿易協定，行政體系也不敢指控國會違反程序，因為這是憲法所賦予國會的權利，但代價是美國的國際信譽將因此受到質疑。這也是為何歐巴馬將ＴＰＡ的延續，視為是進行的「跨太平洋夥伴協定」（ＴＰＰ）談判的必要條件，因為少了這項「重要工具」（vital tool），國會的說三道四，將使得多邊談判寸步難行。

我國憲法並未明確授權立法院介入對外商貿談判

　我國憲法並未如美國，明白授權立法院可以介入行政體系的涉外商貿談判。憲法本文第三十八條規定總統「行使締結條約之權」；第五十八條及第六十三條則指行政院會議與立法院有議決條約案之權；第一○七條第十一與十二項則稱「國際貿易政策」與「涉外之財政經濟事項」由中央立法並執行之。綜合這些條文觀察，如果僅總統有「行使締結條約之權」，其他機構則只有議決權，則依美國行憲經驗與最高法院判例，對外談判與締約均為總統及其領導之行政機構的專屬權。換言之，我國憲法並未如美國憲法，明白授權國會可以「規範美國與外國的經貿往來」，國會的條約議決權，僅是針對行政院會議議決後的內容進行表決。故而，如果納入ＴＰＡ的立法精神，在考量國家信譽的前提下，立法院應不能對涉外協定的內容進行增刪或修正，審查時間也必須受到嚴格的規範。

　憲法除了未明確授權立法院參與商貿協定的談判與簽署外，同時更不會允許民間團體以「人民主權」的高位，介入簽署前的運作。法理上憲法為人民所共同制訂，人民與公職均一體受到憲政規範，故憲法除了限制政府的權力範圍，同時也規範了人民參與決策的內容與程序，否則政府將陷於混亂，專業分工蕩然無存。佔領立法院的行動結束後，反服貿團體及律師提出了民間版的「兩岸締結協議監督條例」草案，要求在「協商前」、「協商」、「簽署前」、「簽署後」等四階段，均應允許「公民參與」與「資訊公開」。這些主張不僅有違憲政法理，實務上也不可能符合國家利益。