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財團法人海峽交流基金會

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台灣關係法35週年下的台美關係與兩岸關係●文/陳一新(淡江大學美洲研究所教授)《交流雜誌103年6月號第135期(歷史資料)》

前一陣子,各方都在慶祝與探討「台灣關係法」(TRA) 三十五週年的政治意涵。「美國在台協會」(AIT) 在二○一四年三月初,也就是一九七九年四月十日TRA簽署三十五週年的三十五天前,每天推出一張與台美關係的關鍵圖片。AIT台北處長馬啟思(Christopher J. Marut)表示,在TRA進入三十五週年之際,他與他的同仁能為美台關係的推動盡一份心力,深感榮幸。

 美國參眾兩院的外交委員會都舉辦了有關TRA的聽證會並通過友台議案,包括美國對台軍售與支持我國參加「跨太平洋夥伴協定」(TPP) 的議案。華府好幾個智庫從三月到四月連續辦了許多場有關TRA的研討會。TRA歷久彌新的原因何在?

美國為何特別重視 台灣關係法三十五週年?

 美國國務院亞太事務副助理國務卿梅健華(Kin Moy)二○一四年三月十四日在國會作證時表示,美方對台灣有意參與TPP表示歡迎。由於這是美國首次在公開場合對台灣參與TPP鬆口,因此具有相當大的戰略意涵。

美國聯邦眾議院外交委員會十四日舉行「台灣關係法之承諾」(The Promise of the Taiwan Relations Act)聽證會,由美國聯邦眾議院外交委員會主席羅艾斯(Ed Royce, R-CA)主持,並邀請美國國務院亞太副助理國務卿梅健華出席作證。

 在十四日聽證會的開場聲明中,羅艾斯表示「台灣關係法」是主導美國與中華民國重要關係的法律框架,重申美國對台灣關係法的堅定承諾並支持繼續深化台美雙邊關係,同時促請美國行政部門應持續就台灣拓展國際參與空間積極予以協助,並盛讚台灣是區域及世界的民主燈塔。他特別向梅健華提出歐巴馬政府是否支持台灣參與TPP的問題,梅健華在回答時強調,美方瞭解台方對此感到興趣,也歡迎馬總統的談話與日前派出經貿代表團訪美。

 這場聽證會是該委員會繼二○一○年舉行「台灣為何重要」(Why Taiwan Matters?)聽證會以來,再度專門以台灣為主題舉行的聽證會。從羅艾斯與梅健華的對話,可以清楚看出美國已從質疑台灣經貿自由化的程度,轉為開始思考是否應從從戰略角度將台灣列為TPP第二波談判的對象。

 這次梅健華在聽證會上的發言顯示美國已正式開始針對台灣參加TPP的問題進行可行性的研究。他指出,美方已就美台投資事務成立工作小組,討論雙方關切的多項投資議題,除了協商美台「雙邊投資協定」(BIA)的預備性對話之外,雙方並就馬英九總統二○一四年元旦文告中揭示有關經濟自由化的倡議內容展開接觸。他說,馬總統提出拼經濟是優先工作,美方正評估台方在參與TPP方面是否已經準備充分。

 梅健華不僅表示美方歡迎台灣有意加入TPP,更重申台美關係目前為前所未有的緊密友好,美國再平衡亞洲政策的重點之一,即在強化與台灣源遠流長的友好關係。

TRA一波三折 終於否極泰來

 TRA在今天受到各方重視,但很少人知道,TRA在美國國會一九七九年四月十日通過之前卻經過一番波折,而且台美關係在TRA通過之初也完全不是像今天的台美關係一樣順利。過去三十五年間的台美關係絕非平穩,未來的台美關係更可能因美中關係的改善而充滿挑戰與危機。

 在第一個十年(一九七九~一九八九)中,卡特政府草率推出「台灣加強法」(TEA) ,完全忽視台灣安全、經濟、台美關係的需求,引發美國國會反彈,在共和黨與民主黨「兩黨一致外交」的精神下,通過TRA,對台灣的安全、經濟、台美關係需求,提供強有力的保障。然而,當時卡特對我國駐美官員看管極嚴,我國代表處甚至想要邀宴美國農業部長,亦不可得。及至雷根政府時期,台美關係才迭有改善。儘管如此,基於「聯中制蘇」大戰略考量,雷根政府仍與北京政府簽署「八一七公報」,同意在大陸和平方式解決台海問題的情況下,美國將逐漸減少對台軍售的質與量。所幸,雷根總統在簽署公報之前,對我國提出「六大保證」。

 在第二個十年(一九八九~一九九九)中,美國因天安門事變對中共制裁,蘇東波在一九八九~一九九一年間侵襲蘇聯與東歐,不旋踵蘇聯崩解,東歐紛紛民主化,冷戰告一斷落。老布希眼見冷戰結束,決定在卸任前對台灣出售F-16A/B 戰機E-2T預警機,以加強台灣與大陸談判的信心。柯林頓政府在一九九四年提出「對台政策調整」,進一步提升美台關係。一九九五年,李登輝總統訪美後,中共對台文攻武嚇,一九九六年中共甚至對台灣南北兩端試射飛彈,柯林頓決定派遣兩個航母戰鬥群馳援台灣。一九九六年底,美中開啟戰略對話。一九九七年,柯林頓總統在上海發表「新三不」,明顯對我發展國際空間不利。一九九九年,李總統發表兩岸「國與國特殊關係」,引發柯林頓政府高度不滿,直到我方撤回,兩國論風波才告一段落。

 在第三個十年(一九九九~二○○九)中,柯林頓政府與陳水扁政府達成「四不一沒有」(兩國論不入憲、不一中一台、不兩個中國、不宣布台獨、沒有廢除國統綱領與國統會的問題) 的君子協定。然而,在小布希總統任內,陳水扁卻不斷以「一邊一國」、「反飛彈公投」、「廢統」、「入聯公投」等擦邊球來挑戰大陸,以致兩岸與台美互信皆跌至谷底。陳水扁仍認為只要兩岸衝突,美國一定會派兵馳援台灣,但卻為美國副國務卿阿米塔吉與國務院發言人予以否定。

兩岸關係和平發展 美對我提供戰略再保證

 在第四個十年(二○○九~)中,今年二月五日,美國亞太助卿羅素特別讚揚馬總統提出的「東海和平倡議」,認為該倡議不僅有助於台灣解決與日本及菲律賓之間的漁業糾紛,也對東海的和平穩定提供方向與原則。同時,繼前國務卿希拉蕊於二○一一年表示台灣是美國「重要的安全及經濟夥伴」之後,亞太副助卿梅健華於二○一三年十月表示「台美關係是全面、持久與互利的關係」,不啻是對我國提供「戰略再保證」。在歐巴馬政府派遣環保部長麥卡錫訪問台北之前,美國國防部長海格爾甚至為對台軍售問題與中共國防部長常萬全、中共中央軍委會副主席范長龍會談時爭鋒相對,顯示美國雖與中方改善關係,但也沒有忘了老朋友。

 的確,台美關係仍有很大補強與改善空間,也有人質疑美國的「戰略再保證」只是口惠而實不至。但從近五年台美實質關係的進展可以看出,美國對我國的「戰略再保證」並非完全只是一紙空言。例如,歐巴馬政府提供我國免簽證待遇,讓我國成為全球第三十七個享有此待遇的民主國家。此顯示,政府體制在國際關係上除具有象徵意義外,亦具有重大的實質意義,這是非民主國家所不可能享有的權利。此外,美國歐巴馬政府數度提供我國數額龐大的軍售,包括F16戰機的升級、阿帕契攻擊直升機,加上我國自行研發的雄風飛彈與萬劍彈,應可對兩岸不對稱戰略構成一定的嚇阻力量。

兩岸關係與台美關係 可以並行不悖

 從以上討論,可以對過去三十五年TRA之下的台美關係得出一些觀察與分析。首先,美國國會通過TRA,是以國內法規範兩岸關係,開歷史之先河。不過,美國外交政策畢竟是由行政部門主導,國會只能扮演被動的角色,不可能主導外交政策。

 其次,台美關係的發展並非一帆風順,而是起伏上下,受到國際因素、台灣內政與選舉因素、兩岸關係與美中台關係的影響。

 第三,兩岸關係愈是不穩定,美國就愈無意願受到TRA的束縛,以免被台灣所拖累。在民進黨執政期間,前總統陳水扁推動公投時聲稱,一旦兩岸衝突美國一定出兵馳援。在二○○四年底的一項美國公共電視節目中,時任美國副國務卿的阿米塔吉指出,TRA不表示美國在台海有事時一定會馳援台灣,表示如果是台灣先行對大陸挑釁,美國將無意出兵。二○○六年,陳水扁企圖廢統時再度揚言,一旦台海發生戰爭,美國一定出派兵馳援,美國國務院發言人立刻予以駁斥。易言之,TRA不是美國給予台灣的空白支票,以讓台灣領導人用美國大兵的鮮血來填寫。

 第四,即使TRA是一個良善的制度設計,也受到國會的強烈支持,但並不保證美國的決策者會掌握時機依照TRA的規範來進行。

 第五,從一九九○年代後期我國希望美國國會提出「台灣安全加強法」(TSEA) 以強化或取代TRA,但最後卻流於失敗的案例來看,美國行政部門不太可能支持任何修正或取代TRA的作法,而是如同美國一句俚語所說的:「If it ain’t broke, don’t fix it」,傾向以不變應萬變。因此,除非美國行政部門主動提出對我有利的修法,我國實不宜輕言改變。更何況,TRA制度設計再好,也需要人治。

 第六,自二○○八年國民黨執政以來,兩岸關係迭有改善,美國小布希政府與歐巴馬政府對兩岸關係走向和平發展都高度讚揚,顯示兩岸關係愈是穩定,美國就愈有意願履行TRA的承諾。由此觀之,兩岸關係與台美關係是可以同時推展而並行不悖的。

 最後,必須強調的是,持續強化與美國國會議員及行政部門官員的關係,並維持良好的兩岸關係,是讓TRA與時俱進的重要關鍵。

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