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財團法人海峽交流基金會

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21世紀全球民主浪潮的省思●文/李酉潭(政治大學國家發展研究所教授兼社會科學院副院長)《交流雜誌103年12月號第138期(歷史資料)》

    著名的政治學者杭亭頓(Samuel P. Huntington)曾表示,民主政治在全球的進程曾經呈現過三次浪潮。這包括十九世紀初到二十世紀一九三○年代的第一次民主化長波,當時在第一次世界大戰後民主曾有過大規模的傳播,不過由於法西斯主義的崛起,因此在一九二二年時約有的三十二個自由民主國家,經過了二十年,最後僅有十二個保存下來;第二次的民主化浪潮則出現在第二次世界大戰過後,此次浪潮屬於短波,在一九五○年代達到高峰,一九七○年代逐漸偃旗息鼓;至於第三波,則是最為特別與最具意義的,它從一九七○年代中期的南歐開始,隨後在一九八○年代初期與中期傳播到拉丁美洲與亞洲一些國家、一九八○年代晚期到一九九○年代初期又傳播到東歐、蘇聯與部分非洲國家,它創造了民主的時代,使得人類史上第一次有超過半數的國家擁有民主政府的形式,讓自由民主國家被廣泛地視為是真正具有現代化意義的國家,而民主政治也成為人類文明社會的主流象徵。然而,第三波民主化浪潮卻在近年來的停滯成長中接近尾聲,接下來會否繼續發生第四波民主化浪潮?這是許多人關心的議題。

民主面對威權挑戰仍蠢蠢欲動

    首先,我們透過自由之家(Freedom House)每年發布的全球自由度報告,來瞭解全球國家自由、部分自由與不自由狀況的變化趨勢。從走向來看,受到一九七○年代開始的第三波民主化浪潮影響,全球的自由國家開始大量增加(三十年間從二九%增加到四五%),期間略有波動,但這股浪潮大約到二○○○年左右開始停滯,呈現平穩狀態至今(停留在四五%~四七%之間);而不自由的國家則同樣因為第三波民主化浪潮影響,從一九七○年代開始呈現減少的趨勢(三十年間從四六%減少到二五%),但正如自由之家的報告所提出的,約莫在二○○七年前後開始有些許的抬頭趨勢,微幅增加後呈現平穩狀態至今(停留在二四%)。

 透過自由之家的報告可以發現,第三波的浪潮似乎已達尾聲,不僅如此,甚至開始面對來自威權政體的挑戰。自由之家在二○○九年就已經提出警告,全世界範圍內的自由度已經開始逐漸倒退(Freedom Retreats for Third Year),二○一○年更明確指出全球的自由度已經開始受到侵蝕(Global Erosion of Freedom),以至於在二○一一年宣稱這已經成為「威權主義者對民主的挑戰」(The Authoritarian Challenge to Democracy),全球自由度經過長達連續五年的倒退,是自由之家近四十年來的調查中,連續衰退最久的時期。自由國家(free countries)與選舉式民主國家(electoral democracies)的數目持續減少,且中東與北非國家的自由程度也全面惡化當中。

 然而,由於自由之家的報告代表的是全球國家對於威權與自由民主不同政體的傾向與變化趨勢,卻不一定代表普世價值的轉向,因此雖然在分屬威權與自由民主不同屬性的國家數目變化上,可以看出來自威權主義的侵蝕與挑戰,但對於以維護自由、人權為優先的民主制度,仍普遍受到推崇。

 例如二○一○年末至二○一一年初北非突尼西亞所發生的「茉莉花革命」,所代表的就是人民對於威權政府治理的反感。長期積累的民怨、嚴重的失業率,加上民生物價的持續攀高,種種不滿藉由一個導火線徹底爆發出來,迫使原執政者宣布解散政府並且流亡國外,最後臨時政府決定重新舉行大選,走上民主轉型之路。這場運動被稱為是「阿拉伯之春」(Arab Spring)的起源,由於是阿拉伯世界近代以來的第一場人民革命,且以短短二十八天時間推翻阿拉伯世界最穩定的政權,對向來保守、傳統、獨裁的阿拉伯世界產生劇烈的衝擊,導致埃及、葉門、巴林、利比亞、敘利亞等國接連受到影響,一度被認為是第四波民主化浪潮的啟動。在自由之家二○一二年的報告中,也曾為此系列影響作出評估(The Arab Uprisings and Their Global Repercussions),並將突尼西亞視為阿拉伯世界民主發展的一個重要代表。雖然從那之後到現在,在茉莉花革命餘波中受到影響的國家,仍未能成功完成民主轉型,使得第四波的民主化浪潮仍未能明顯啟動,但可以見到的是人民對於自由民主此一普世價值的追求正愈來愈顯著。

政治秩序的建立

 至於為何有些國家無法成功完成民主轉型,並成為一個穩定的民主國家?筆者擬從福山(Francis Fukuyama)最近的名著《政治秩序的起源》一書中所提出的政治秩序角度來加以觀察。他用三個要素來比較:國家機器(the state institutions)的建構程度、法治(rule of law)實行的程度與可課責的政府(political accountability)出現之程度。一個成功的現代自由民主必須兼具這三組建制,並且三者之間要保持穩定的平衡。從中東、北非各國的情況來看,在政治上雖然促進了市民們以自由民主化形式的參與,但似乎民眾的認知還停留在以「抗議」的形式來追求改革的街頭政治參與,才使得紛爭不斷。

 這固然有一部分原因是這些國家長期以來缺乏民主參與的經驗,另一方面則是因為改革後的制度建立仍不夠完善,無法培育出足夠強健與穩定的三組建制。在國家制度不健全、未有落實法治的機制與政府可課責性不足的情況下,陷入長期的政治僵局與發展停滯,也就可以理解了。誠然,公民民主素養的提升並非一蹴可幾,制度也不可能一瞬間盡善盡美,更別提經常因為未能妥善因應環境的變化而導致政治衰敗。如同突尼西亞剛出現改革後,就因為不同陣營,也就是伊斯蘭主義者(Islamists)與世俗主義者(secularists)的對抗與對政權的爭奪,使得制度的建立遲遲未能發展起來,造成許多社會問題,導致人民開始對民主失去信心。根據普優調查中心(Pew Research)最近公布的報告顯示,突尼西亞人民相信民主是最佳政府形式的比例,從二○一二年的六三%降低到如今的四八%;對於國家強人型領導具有信心的民眾,則從二○一二年的三七%增加到如今的五九%;至於對於國家社會穩定的需求高過於對民主的支持比例,則從二○一二年的三八%增加到如今的六二%。

 不過,當前突尼西亞兩大陣營已經認知到了這個問題,特別是在二○一四年一月制憲議會通過一部堪稱是阿拉伯世界最先進的新憲法,內容包括了施行地方分權、推動開放政府、維護性別平等、保障女性參政權、信仰自由、言論自由、環境與自然資源等。突尼西亞預計在二○一四年選出第一屆五年任期的國會以及總統,正式完成民主轉型,且傾向組成執政聯盟,匯集各方共識與推動務實的改革。突尼西亞有望透過一系列的措施,達到民主轉型的最後一個階段,也就是民主習慣已確立為政治文化的一部分,使得民主根深蒂固於政治文化之中,並且朝野皆將民主視為唯一的遊戲規則(only game in town),為阿拉伯與穆斯林世界樹立政治典範。

第四波民主化 台灣將可成為重要推手

 第三波的民主化浪潮或許已經平息,但這並不能被認為是民主化的退潮,只不過新興民主國家民主體制的表現令人失望。就像是在阿拉伯之春的影響下,中東、北非等諸多國家開始了對現有威權政體的抗爭並試圖進行改革,但一直遲遲未能建立有助於民主持續穩定發展的國家體制,同時自然也無法營造法治的社會與可課責的政府。政治建制的不健全與不均衡,導致了政治秩序的不穩定,連帶讓人民開始對民主失去信心。

 相對於突尼西亞被期待是阿拉伯世界民主發展的表率,台灣從一九九六年首次總統直選後,就一直被列入自由民主國家的行列,已然成為華人世界的唯一民主典範。特別是對於大陸而言,在全面三通與簽署ECFA之後,兩岸關係的發展已出現愈來愈多的互相依賴特質,相信只要台灣能夠堅持政治民主化、經濟市場化以及社會多元化的理念與價值,進而強化人民對於民主的信心,使民主得以鞏固與深化,對於促進兩岸關係與大陸現代化的發展過程,將可以扮演垂範與燈塔效應。甚至於,倘能進一步建構更符合法治與可課責性的制度,成為三組建制均衡,具有穩定政治秩序的自由民主國家,便能提供給華人世界其他國家的示範效果,若將來第四波民主化浪潮正式啟動,台灣或可成為重要的推手之一。

 最後,大陸是否在可預見的將來推動民主化,必將是全球矚目的焦點。誠如前述,福山所提到的現代政治制度由強有力國家、法治、可課責三者構成,雖然大陸在只具備強有力國家的情況下成長迅速,但這種狀況會可長可久嗎?我們不禁要問,大陸是否能在既無法治也無可課責制的情況下,繼續成長經濟的同時也維持政治穩定?持續成長所啟動的社會動員會受到強勢威權國家的控制,還是會導向對民主可課責的要求?民主會否降臨在大陸這樣一個「國家─社會」關係強烈失衡的社會?在缺乏財產權與個人自由的保障下,大陸的持續發展如何維持?又或者大陸得以民主、法治社會所未見的方式,繼續利用政治權力來促進發展?大陸最終的抉擇如何影響我們的世界?未來不管大陸是否啟動民主化的改革,都將是二十一世紀全球民主化浪潮最值得關注的議題。

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