去年中共十八屆「三中」全會通過《深改決定》，是習近平的執政藍圖與頂層設計，目標是推進國家治理體系和治理能力現代化，而達成此目標的途徑就是推動「法治」。今年十月「四中」全會通過《全面依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），逐步勾勒出習近平路線，以及那套制約權力的「籠子」。一方面，《決定》中提到「政法委員會是黨委領導政法工作的組織形式，必須長期堅持」，並且要「抓住立法、執法、司法機關各級領導班子建設這個關鍵」。今年七月二十九日，中共中央宣布決定對周永康嚴重違紀問題立案審查，成為改革開放以來，被立案審查的黨政職務最高之幹部，也是首位中央政治局常委級別的前國家領導人。

　從「十八大」以來的演進，可以看出政法系統歷經退出政治局常委、李東生、周永康案的處理到「依法治國」的提出，重點不在削弱政法系統，而是習近平一手抓政法系統改革。另一方面，《決定》從憲法位階、立法權限、依法行政、司法獨立、信訪維穩、黨的領導到國際兩岸都提出了一套運作原則。因此，在探討中共「依法治國」道路時，除了觀察黨國體制的相容性，還必須連結國內國外兩個大局。

「依法治國」的動力與內涵

　「法治」一詞自一九七九年九月中共中央第六十四號文件《關於堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》中出現後，相當長時間都消失在黨和國家的正式文件裡。黨的主要文件僅寫著「法制國家」，直到一九九七年中共「十五大」，才確立了「依法治國，建設社會主義法治國家」的方針，而本次全會也是第一次在黨的中央全會上專題研究依法治國基本方略。

　綜觀《決定》全文與習近平的「說明」，強調「依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設」，其目標是到二○二○年，依法治國基本方略全面落實。從設定十二月四日「國家憲法日」與官員宣誓就職，強調全國人大「違憲審查」的權力，規範黨內法規與軍事法規的制訂許可，並納入審查範圍，用以樹立憲法權威與法的位階；另擴大立法權限從四十九個「較大的市」，下放到兩百八十二個「設區的市」，以解決「紅頭文件」的亂象，建立法的秩序。

　在限制政府權力上，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。建立決策終身責任制與行政執法人員持證上崗與資格管理制度，保障依法獨立行使審計權，全面推進政務公開，以確立「依法行政」之精神。

　在法治工作隊伍方面，未來立法與地方領導班子將強化法學與司法背景。在立法體制上，一方面要增加有法學經驗的專職常委比例；另一方面，則要抓地方立法、執法與司法機關各級領導班子，除了把善用法治的幹部選拔至領導崗位外，並把法治建設作為衡量各級領導班子與領導幹部的政績，同時要求黨規黨紀要嚴於國家法律，堅持從嚴治黨。

　在推動司法獨立方面，今年六月，中共中央深化改革領導小組第三次會議上，通過《關於司法體制改革試點若干問題的框架意見》，透過對司法隊伍的職業化、專業化管理來實現司法的「去行政化」；透過對司法機構的省以下垂直統一管理來實現司法的「去地方化」，包括建立法官、檢察官統一由省提名、管理並按法定程序任免的機制。對財物的統一管理，主要是建立省以下地方法院、檢察院經費由省級政府財政部門統一管理機制。體現在四中全會，《決定》透過行政干預司法記錄與問責、對司法人員職務保障，以及司法行政與審判權分離，解決長期以來司法「行政化」與「地方化」問題。

　若拋除外界對大陸走向「憲政主義」的期待，從一九八○年代防止文革再現，胡錦濤時期強調權力制約，到習近平把權力關進籠子，大陸的「法治」一直是相對於「人治」問題而來。包括「一把手」的專擅、地方主義、部門審批、幹部貪腐、司法人權到城管問題等，都顯示權力無邊的現狀。習近平所要解決的是數十年的黨政結構問題，這也是為何習要以「革命」稱之。面對歷任領導人無法解決的沉痾與遺產，習擬透過個人意志與集權，試圖從上到下藉由立法、授權、問責三個程序，從過往的「有法可依」，走向「有法必依、執法必嚴、違法必究」的目標，減少領導幹部尋租與濫權貪腐空間，以因應未來經濟社會的發展需求。

「依法治國」與兩個大局

　「法治」在大陸，雖然有助於建立依法行使權力的意識型態，但它同時也可作為鞏固現存政治秩序的工具。簡單來說，法律提供行為合法性（legitimacy），可以被視為一種資源。因為「合法性」並不像商品般可以任意佔有或交易，而是在符合相關規範的前提才能獲得。同時，「合法性」也體現一種明確的符號價值，權威者在制度設計上可以摻入維持現狀的偏好，對權力關係中的特定行為賦予合法性，也藉由獎懲規則，避免行為者「出界」。在這過程中，受規範的一方如果沒有參與制訂、審查與救濟的權利，所衍生的就是國家與社會關係的不對等。比如陳光誠案所顯現政法系統的強大勢力，這也是社會為何對於修正後的《刑事訴訟法》第七十三條抱持懷疑態度。在維穩與國家安全的大旗下，該法等同於對異議人士秘密拘捕的合法化。中共習慣的表達是「黨領導人民制定憲法和法律，也領導人民遵守憲法和法律」，強調的是黨與人民意志的同一性，而非強調人民能在政治社會領域自由的參與和競爭。在這樣的條件下，當《決定》提到宗教、民族問題與網路管理時，外界擔心的是任何對現狀的挑戰或批判，將可能被視為破壞法治的行為。

　在國際層面，《決定》提出積極參與國際規則制定，增強在國際法律事務中的話語權和影響力。從《決定》提出貫徹港澳「一國兩制」和以法律手段捍衛「一中」原則與反台獨，可以看出習近平的「籠子」不僅套在黨政軍與社會，也套在大陸的周邊。舉例而言，當前大陸在處理東海與南海爭議過程中，最引人注目的作為，乃是重新定義現狀（redefine the status quo），尤其與菲律賓及日本的領土爭議。大陸由執法單位出面，開創處理先例，無論是劃定航空識別區、建立三沙市與警備區，藉此強化其主權主張。又比如大陸和東協也推進區域全面經濟夥伴關係（ＲＣＥＰ），以和美國積極推動跨太平洋夥伴關係協定（ＴＰＰ）分庭抗禮。

　在兩岸關係上，雖然《決定》提出運用法治方式鞏固深化兩岸和平發展，如完善涉台法規、兩岸司法合作，但也強調運用法律手段捍衛一中原則與反台獨，讓沉寂許久的《反分裂法》成為選項。在談判中，法律提供談判者守法的義務與堅守原則之依據。對照當前中共中央對香港普選的態度便可瞭解，從台灣的立場，縱使不「說三道四」，仍應重申民主自由的價值與人民選擇的權利。

黨與法位階的混淆

　習近平上台至今，面對經濟、反腐、東海及南海之爭、疆藏分離運動，加上香港佔中挑戰「一國兩制」等五個課題，習一方面強化核心角色，集中權力推動改革目標；另一方面則是強調改革必須於法有據，推動治理的現代化。

　不過，《決定》仍堅持這些目標最終不能脫離「黨的領導」。但是中共當前的治理困境追根究底也是因為「黨的領導」。舉例來說，何以全國人大長期被視為「二線機關」？黨的文件得以跳脫憲法監督？以及全國人大至今尚無一件「違憲」的判決？簡而言之，行政、立法、司法系統「頭上有神明」，黨在過程中的穿梭，使得強調「他律」的法治精神，時常被「自律」的組織運作所取代，黨與法的位階也因此被混淆。這也是為何《決定》必須以「擁護中國共產黨領導、擁護社會主義法治」作為律師從業的基本要求。

　從學理上，「法治」的目標在於改變統治的模式，以達抑制國家權力，保障人民權利之目標，而不僅是在維繫社會主義的政治秩序。執政者能夠以法治取代統治的意識型態，才有助於喚起人民對現行政治體制的合法性信仰。