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財團法人海峽交流基金會

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韓國的FTA策略與因應作法◆文/史惠慈(中華經濟研究院區域發展研究中心研究員)

  • 更新日期:109-08-17

韓國與智利洽簽FTA之後,又陸續與美國、歐盟、東協、新加坡、印度、土耳其等五十二國,共締結(含即將簽署)十五個FTA。這些FTA讓韓國對外出口FTA涵蓋率達百分之六十八,而這些韓國出口可享零關稅的出口市場合計約佔世界GDP比重的百分之七十三,佔世界人口的百分之五十四,顯示韓國在世界重要或新興市場都已佔有零關稅的價格優勢,市場拓展前景看好。不僅如此,韓國也已展開與TPP成員國間的雙邊預備會談,為RCEP成員之一,更在進行中日韓FTA的談判,顯示韓國不以此為限,仍對外積極洽簽FTA。

在韓國積極推動FTA之十多年間,明顯可見其經濟向上提升,如韓國出口佔全球總出口的比重,由二○○○年的百分之二.七上升到二○一三年的百分之三,同期間國民生產總值由五千三百三十一億美元增長到一萬三千零四十五億美元、吸引外人投資淨額由四十一億美元增加到一百二十二億美元、工業及服務業員工每月薪資(以購買力平價計算)則由二千六百一十四美元漲到三千八百七十六美元。

相對的與韓國出口市場與產品高度重疊,同樣以外貿推動經濟成長的台灣,同期間僅簽署七個FTA,而對外出口FTA涵蓋率僅百分之十三.六(含ECFA早收產品),這些台灣出口可享零關稅的出口市場合計約佔世界GDP比重的百分之○.九,佔世界人口的百分之○.七,對台灣拓展出口的效益明顯相對比韓國小很多。同時二○○○年到二○一三年間台灣的經濟表現亦逐漸擴大與韓國的差距。此期間台灣出口佔全球總出口的比重,由百分之二.三下滑到百分之一.六,國民生產總值、工業及服務業員工每月薪資分別由佔韓國的百分之五十五和百分之七十七縮減為百分之三十七與百分之七十五,吸引外人投資淨額更由韓國的一.六倍縮小到僅為韓國的百分之三十。

面對這樣的發展,不僅要問為何韓國能積極推動洽簽FTA,而台灣不能。除國際現實外,難道韓國國內沒有反對洽簽FTA的聲浪?事實不然,觀察韓國主要反對的主張有:反對在未讓民眾充分了解之前匆促草率簽署FTA;韓國不可能從與強國(美國、大陸、日本)交涉的過程中,獲得公平的利益,採取雙邊合作的方式即可;FTA對大企業和財閥有利,對中小企業或一般民眾並沒有太大的好處等。此與國內討論FTA的焦點相似,然而先行甚多的韓國是如何處理其國內反彈壓力,值得我們探究並借鑒學習。而FTA的因應措施明顯與其洽簽策略密不可分,因此以下將就韓國FTA的洽簽思維與策略,以及韓國因應FTA的作法進行說明。

韓國FTA的洽簽思維與策略:由小到大,由簡入難,由累積經驗、搶取市場商機,到落實FTA效益。

以往韓國認為應藉由多邊經貿體系來推動貿易自由化,故對參與區域經濟整合並不積極。然而,當全球FTA經濟效果逐漸顯現,及韓國體認到洽簽FTA的效益,除開拓出口市場,降低其他FTA所產生的貿易移轉效果外,還能吸引外資進入、提高生產效率、強化韓國產品的國際競爭力,促使韓國態度丕變。特別在一九九七年亞洲金融風暴後,對外洽簽FTA已成為當時重要政策之一。

由二○○三年韓國的FTA藍圖、二○○九年的FTA政策方向,到二○一三年的新通商路線圖,可發現韓國推動的FTA的政策方向與思維,隨著經驗累積與環境改變,關注的焦點也隨之變動。初期韓國FTA策略為爭取機會洽簽FTA,但為了累積經驗,並減輕對國內經濟與產業的衝擊,是先由貿易量較小且貿易互補性高的國家開始。此由韓國最早簽署FTA的對象(智利、新加坡以及歐洲自由貿易聯盟)可看出端倪。

在累積相當經驗後,為了彌補太晚投入區域經濟整合的劣勢,開始採取同時與多個國家進行FTA談判的策略來增加談判空間。此期間韓國轉以雙軌自由貿易促進計畫(two-track free trade promotion plan)為方針,即分別與已開發國家與開發中國家同時進行FTA談判。藉由大幅降低關稅、拓展出口市場、創造更多的就業機會,以維持國內經濟穩定的成長;同時也利用FTA強化品牌之市場知名度,促進韓國服務業部門的發展並增加管理能力。依此新政策,韓國開始與較大的經濟體東協、印度、美國與歐盟洽談FTA。

另外,此期間韓國FTA的簽署也朝向高度自由化、廣度與深度兼具的方向發展。由於市場開放程度加大,因此韓國開始關注凝聚國內的共識,也針對國內受損產業提供多項配套措施。換言之,未來FTA政策的重點不僅持續對外建構日益廣泛兼具深度的FTA,同時也加強推動FTA國內配套措施,包括落實FTA對國內產業損害之援助制度,以及協助企業拓展海外市場;當然也非常重視政府與民間的溝通協調,使政策可以充分發揮作用。

韓國因應FTA的做法

韓國政府為了積極實踐促進洽簽FTA之基本政策,從法律層面構築整體運作方針,不僅使各項政策皆有所本,具體定位相關部門的職權,同時對於促進國會與民間充分參與FTA協商,也具有相當正面的意義。其相關因應做法的重點有以下三個方向:

一、設計具體完整的流程與組織運作模式,並制訂相關產業、地方的法律規章與配套措施,做為FTA談判之法源依據和標準作業流程。

為了積極推動「同時多軌」(multi-track)及「全面性」(comprehensive)的FTA戰略(註),韓國政府針對洽簽FTA設計了一套具體完整的流程與組織運作模式,且制訂《自由貿易協定洽簽與履行相關程序規定》及《通商條約洽簽與履行法》兩項基本法源,做為FTA談判之法源依據和標準作業流程。此外,韓國政府亦在各項領域制訂專門針對FTA之法律與相關行政規則,例如《FTA關稅特例法》、《FTA農漁業支援特別法》、《FTA貿易調整支援法》、《不公平貿易行為調查及產業救濟法》、《FTA防衛措施制度運作規定》等。

同時為了擴大FTA對於國內產業發展、吸引外資、地方總體發展、創造就業機會,韓國的FTA政策同時將中央與地方納入整體架構中。地方政府特別將FTA和地方政策進行連結,制訂地方FTA相關法規和產業支援條例,並且修訂地方稅法,另外也搭配FTA可能擴大吸引外資,提出許多地方性吸引外資優惠辦法。

二、因應FTA市場開放程度的擴大,完善國內FTA配套措施,重視農業及中小企業。

韓國過去FTA對象以小國為主,所以FTA輔助及支援措施涵蓋層面並不全面。在韓國開始與歐盟及美國建構FTA後,考量過去所設計的協助措施不足以因應實際情況,因此於二○○七年十一月重新訂立了「FTA國內配套對策」,內容除直接損害賠償、強化產業競爭力外,亦考量韓國推動FTA的抗爭大多在農漁業部門,因此特別針對農漁業提出「擴充所得與就業方案」。

另外,落實FTA成效是韓國因應FTA措施中重要的一環,主要是對內降低對中小企業之影響,以及協助中小企業拓展海外市場,解決中小企業海外貿易及投資障礙,深化FTA效益。前者重點包括檢討既有國內配套措施、強化國內產業損害貿易規則機能、成立FTA一站(One-Stop)到位支援服務中心、利用貿易爭端解決制度以及靈活運用貿易救濟規範等,以強化產業因應自由化的能力。同時鑒於韓國同時對外洽簽多個FTA,原產地規定相當複雜,而中小企業相較於大企業沒有足夠的資源解決此問題,因此韓國政府也積極協助中小企業處理原產地規則相關問題,以提高FTA利用率。

三、結合民間團體的力量,積極向產業界與民眾宣導FTA政策,協助其瞭解個別FTA的意涵、內容和因應策略等。

韓國政府除根據這套標準作業流程,成立推動FTA的相關機構,如「推動委員會」、「實務推動會議」及「民間諮詢會議」外,並具體規範對外及對內協商程序,建立行政部門協調機制,促進行政部門、國會、產業界及民眾之間的溝通互動。

台灣應加快洽簽FTA進程,參考韓國因應做法落實FTA效益,化解國內疑慮,是未來政策發展的重點。

台灣市場有限,出口成長是帶動台灣經濟持續成長的重要動能,如今台灣在區域整合浪潮中雖已落後於韓國,但並不能因此而停滯不前。若不能積極的讓台灣產品在國際市場上與其他國家立於平等的競爭地位,對台灣的經濟發展絕對不利。而韓國洽簽FTA的思維對台灣而言具參考價值,但隨著各國區域經濟整合的快速發展以及大型FTA的市場開放朝深度與廣度發展,台灣應採跳躍式的發展,跨入全面性、多元性的FTA思維,才能趕上這波區域整合的浪潮。此外,韓國對於FTA的國內因應做法,更是台灣應該深思借鏡、儘快落實的,藉由立法制度及因應配套措施的完善,對內溝通協調機制的建立,化解疑慮,減緩對外洽簽FTA的阻力。

註:所謂「同時多軌」乃是在同一時間內與多國洽簽FTA;「全面性」則是為了極大化FTA的效果,廣泛將投資、服務業、智慧財產權、競爭、貿易規則與政府採購等議題均納入FTA協定當中。這種策略性作法,除了欲在短時間內追趕上其他貿易競爭對手國的進度之外,也期待透過不同自由貿易協定的互補效應,平衡各種議題的爭論,並紓緩不同利益團體的反對聲浪,緩和國內各種政治勢力的對立。

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