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財團法人海峽交流基金會

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中共十八大以來反貪腐與高層權力變化的另類觀察◆文/徐斯勤(台灣大學政治學系教授)

  • 更新日期:109-08-17

自從二○一二年十一月的中共十八大以來,在中共總書記兼國家主席習近平主政之下,大陸由上而下的諸多措施與政策,在政治、經濟、社會等不同領域中,都以前所未見的幅度和力道,試圖推動許多重大變革。本文將就反貪腐與上層組織變革這兩個議題,針對台灣社會各界較少注意到的部分,提供一個另類的簡要觀察分析。

反貪腐行動的力度與影響

台灣社會對於習近平就任後的反貪腐,主要關注像是懲處周永康、徐才厚、令計劃等高層幹部官員的大案。事實上,十八大後的反貪,除了在縱向上懲處的層級之高在改革開放以來前所未見之外,從橫向的地區和組織部門來看,其涵蓋了所有省分,及黨政軍各部門、人大政協、媒體、國企、高校科研單位等,範圍之廣也是三十餘年來所僅見。至二○一四年十二月二十七日止,中紀委網站公布的查處案件中,副省部級(含)以上接受調查或懲處者,共計六十六人,而至二○一四年八月十七日止,縣處級(含)以上接受調查或懲處者,共計一百六十六人。此外,從查處的策略來看,以往對於集團性、系統性的貪腐,多半止於重要領導的少數親信,但十八大後則不然,往往將整個集團從上到下,一網打盡。在周永康的案例中,其任職過而留有其黨羽的所有集團(包括石油系統、四川省、政法系統、秘書群,以及周的政治盟友與家族成員等)都有大批幹部遭到查處;另一個明顯例子是山西省,自從二○一四年二月,該省人大常委會副主任金道銘落馬後,整個省領導班子便受到大幅度整治,至今共有省級官員七人,包括省委常委四人落馬,整個省領導班子能否正常運作,都受到頗大影響。中共中央因而更換該省省委書記,並從外地調入官員補齊省委常委會的空缺。但在此之後,對於整個山西官場集體性貪腐的整治行動並未停止,開始擴及地級與縣級官員,至今有七個地級市的三十二名官員受調查或懲處,及十二名縣委書記落馬。中央紀委副書記楊曉渡在二○一四年十二月與該省幹部開會時,呼籲該省幹部要針對由於貪腐而帶來的省領導班子「坍方式」變化,引以為戒。換言之,就算影響到一個大省的黨政機構正常運作,中共中央也不因此而猶豫手軟。

值得我們思考的是,這樣雷厲風行的反貪腐行動持續得愈久,官員幹部的心理壓力以及因此的反彈,有可能愈大。但是,當反貪行動已經撼動到不少既得利益後,能停得下來嗎?除了習近平本人與多位領導人屢次宣稱,當前反腐敗形勢仍然十分嚴峻,尚未取得決定性成果之外,中央紀委書記王岐山在二○一四年年十月二十五日召開的十八屆中紀委第四次全會上表示:「黨風廉政建設和反腐敗鬥爭永遠在路上」,這等於宣示了,反腐工作不會停止。

其次,根據筆者的觀察了解,反貪造成的非預期性後果之一,是使得許多官員幹部對於日常工作中應採取的許多進取性作為,例如招商引資或推出地方治理創新等,其積極性都不如以往。之所以如此,一部分原因來自於當前從黨到政府的組織氣氛中,強調「除弊」和「懲治」,似乎遠大於「興利」和「獎賞」。同時,當多數官員有「多做多錯,少做少錯」的心理壓力時,如果還力求表現、與眾不同,那麼似乎並非在反腐浪潮中的明哲保身之道。最後,反貪腐固然制約了各級官員幹部的不當和不法利得,但卻有可能觸及到一個根本的問題:由於中共黨國組織的內部凝聚力,早已不是來自社會主義意識形態,在很大程度上,是因其所壟斷的政治與經濟利益,在黨國內部進行分配,所以當反貪腐大幅限縮了公務單位的使用經費、官員幹部的正常福利,以及其灰色、隱形、不法和不當利得後,將如何影響他們對於黨國的支持與忠誠,有待我們仔細觀察。

大陸在二○一四年十一月三十日舉行的二○一五年度中央機關及其直屬機構考試錄用公務員筆試,其報名人數和平均競爭比例都創下近五年的新低。而各個地方在二○一四年舉辦的各類地方公務員考試,報名人數減少了三十六萬多人,比前期減少了百分之十二.三。這些數字,不無可能在某種程度上反映了反貪腐的上述影響。

新組織體系下的權力與變革

反貪腐只是整頓中國共產黨本身,緩解統治正當性方面的危機之一,但大陸改革開放以來有許多其他的結構性問題,同樣威脅著政治與社會穩定。

所以,在十八屆三中全會以後,中共中央更是推出了從一九七八年十一屆三中全會以來,廣度與深度最大的一輪改革政策,從經濟管理到行政體制,從社會發展到能源與環境生態,項目繁多。僅舉其犖犖大者,就有八類六十多個項目,為了執行推動這些制度和政策更張,中共中央又在高層的決策組織方面,有所調整變化。十八屆三中全會於二○一三年十一月審議通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》,決議設立「國家安全委員會」(以下簡稱國安會)和「中央全面深化改革領導小組」(以下簡稱深改組)。根據該決定內容,國安會一方面要處理國內層面的公共安全問題與對策,例如強化食品與藥品安全、改革生產安全管理體制、健全防災減災救災體制、加強社會治安綜合治理等。另一方面則是要「完善國家安全體制和國家安全戰略,確保國家安全」。而習近平在二○一四年四月十五日國安會的第一次會議講話中宣稱,成立國安會的目的,是要「貫徹落實總體國家安全觀,必須既重視外部安全,又重視內部安全,對內求發展、求變革、求穩定、建設平安中國,對外求和平、求合作、求共贏、建設和諧世界。」

綜合而言,國安會要同時處理對內與對外的重要安全問題,不同於美國的國安會,主要處理對外安全和關係。而深改組旨在推動大量結構性、制度性改革的事實,由其組織結構便可看出;深改組下設六個專項工作小組:經濟體制和生態文明體制改革專項小組、民主法制領域改革專項小組、文化體制改革專項小組、社會體制改革專項小組、黨的建設制度改革專項小組、紀律檢查體制改革專項小組。深改組從二○一四年一月召開第一次會議,至今已有六次會議,分別推出了一些具體的改革辦法。

如果綜合國安會和深改組的性質和職能來看,這兩個新的組織體合起來涵蓋了平時一般施政與臨時危機處理,包括了內政與外交,涉及的領域從政治、行政,到經濟、社會、文化、意識形態、軍事安全、非傳統安全,幾乎無一不包。而習近平身兼國安會主席與深改組組長,掌控了這兩個整合現有各官僚部門和組織資源、資訊、能力的新型國家機器之後,可以合理的推論,習近平在權力上比起改革開放以來歷任總書記,都要更為雄厚龐大。尤其,相對於其他政治局常委,習近平的權力集中,使得原有在常委會中因職務分工而帶來的常委之間權力平衡,發生了改變。改革開放以來,中共高層政治菁英之間,在晉升資格、退休離職、職掌分工、權力分配、集體決策等方面,已經逐步建立起一套包括成文或不成文的規則,而且這些規則的拘束力大體上也在逐漸增加。這種制度化的趨勢,其實是改革開放以來,從高層政治到整體政權,相對而言能保持穩定,不再發生大規模整肅動盪的重要因素之一。然而,十八大後的上述組織變革,將愈來愈衝擊到高層菁英之間職掌分工和權力分配的既有規範制度。大陸社會已在臆測,從江澤民到胡錦濤,總書記以十年兩任為任期的規範—保證最高統治權力和平轉移的最重要制度之一 — 是否將在中共二十大時發生改變。

無疑地,上述這些中共內部的發展,都是過去二十年來所未見的,比改革開放以來任何時期,其內部變化都更影響到大陸的對外關係,乃至兩岸關係。未來數年台灣在制定和執行大陸政策時,除了必須回應內部的社會民意之外,對於大陸的新變化,不能不更加納入行動規劃的考量。

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