大陸於今（二○一五）年一月十二日，宣布將在台灣海峽中線附近，新設M503南北向國際新航路，以及大陸福建省沿岸與M503航路連接的W121、W122、W123三條東西向新航路，並將於三月五日啟用。此一雖經協商卻無共識的片面宣布，立即引發台灣政府與民眾的嚴重關切。其後，經由雙方多次折衝，而陸方也即時在三月二日對原規劃航線做出調整，降低對於兩岸關係和平發展之影響。此一事件及其過程，值得兩岸持續共同思考，並引以為鑑。

一九五○年代，國際民航組織（International Civil Aviation Organization, ICAO）將台灣週邊及大陸東南（福建省部分）地區，劃設為「台北飛航情報區」（Flight Information Region, FIR），美國亦將相同區域設定為我國「防空識別區」（Air Defense Identification Zone, ADIZ）。在冷戰時期東西對抗的態勢下，台灣海峽遂成為民主與共產兩大陣營的前沿。當時由於早期中國人民解放軍海空力量薄弱，且擔心機艦叛逃而自我設限不出海，因此長期以來台灣，尤其是空軍，均將整個台灣海峽視為巡弋範圍，並無所謂海峽中線之概念。

台灣海峽上的分隔中線非由兩岸自己劃分，而是東西冷戰美軍協防時期，為避免台海發生軍事衝突，在防衛概念上，設定台灣海峽中線，作為海空巡防的前沿。

在大陸取代我國的聯合國席位後，將海峽中線以西劃為「上海飛航情報區」，也獲得國際民航組織的認可。惟因我國仍維持金門與馬祖之外島航線，無論從交通部民航局航管需求，或國防部的戰備預警角度，自仍維持原有的「台北飛航情報區」與「防空識別區」範圍，而將海峽中線以「虛線」示之。台灣海峽上空的中線，在理論上形成某種程度的各說各話，而在實際民航管制與空軍戰備巡航上，依循那條虛線而為；因此在兩岸仍處敵對狀態、缺乏和平協議或軍事互信機制之下，雙方依中線劃分界線，經由多年的實踐，自然形成兩岸之行為默契。

兩岸之間自二○○三年首度試行中停港澳的「春節包機」，並自二○○五年以降，逐步開展「雙向、對飛、不中停」的「春節包機」、「節日包機」、「周末包機」，乃至二○○八年後的兩岸直航「定期航班」，均未在台灣海峽的上空開闢兩岸新航路，而進出台灣飛航情報區的民航班機，係維持經由「國際航路」進出。換言之，台灣海峽上之絕大部分空域，並無兩岸雙方航空器直線飛越，使得兩岸在空防警戒與管制上，顯得相對單純。

海峽中線本是虛擬的，但行之有年後，逐漸演成了台灣民眾安全與心理的邊疆。大陸方面無論民航規定或軍事行動，倘太過貼近海峽中線，自然敏感。此次大陸單方逕行宣布新設四條航路，且緊貼台灣海峽中線西側，挑動數十年來台海軍事對峙的神經。尤其近一年來，兩岸協商漸趨遲緩之際，台灣執政的國民黨在「九合一」地方選舉失利之時，更挑動兩岸間之敏感神經。

無共識片面宣告

關於大陸新劃設的M503航路，緊鄰海峽中線西側，雖已與國際民航組織研議，認定屬「上海飛航情報區」之內，且原則符合國際飛航安全規範，惟仍有兩項值得我們關注。

首先，大陸聲稱因航路壅塞，不得不另劃設新的航路，以紓解壓力。我們當然也理解，現今兩岸空中直航航點超過六十個，每週超過八百個往返航班，經常來往兩岸旅客也多有空中塞機、航班延誤之慘痛經驗。然而，大陸方面卻宣稱早在二○○七年，即已規劃並向國際民航組織申請M503航路，而當時係在兩岸定期航班開啟之前。不禁令人質疑陸方是否早在七年前，已預見今日東南沿海，以及兩岸空中航班之頻繁；抑或當時對劃設M503新航路另為其他目的，確有深入檢視的空間。

其次，我們不否認，大陸在宣佈新劃設M503航路之前，確曾依據國際民航組織之規範，與鄰接飛航情報區協調之原則，與我進行兩輪的協商，但仍決定在未獲得我方充分同意的情況下，逕行宣告並明訂實施日期。此種「有協調、無協議」，在台灣方面未能完全同意的情況下，依據本身利益的單方決策，在強弱大小的彼我之間，自然無助於兩岸關係的和諧建構，若演變成常態慣性，則必將戕害兩岸過去七年來累積的互信基礎。

自今年一月大陸宣布四條新航路以來，雖然國內在野政黨與民間專家學者，均對陸方的片面宣布表達疑慮，有憂慮飛航安全者，亦有擔心空防被壓縮者。大陸的作法，的確揭露不可等閒視之的訊息與隱含的意義，亦即陸方在涉及我方權益與安全顧慮事項上，絕不允許在未經雙方達成協議之時，逕行片面作為，造成既成事實，逼迫我方接受。立法院朝野立委並難得的發表共同聲明，呼籲大陸應「知所節制」，不要片面改變台海現狀，且應儘速與我國協商，聲明同時要求陸委會、交通部，應立刻表達嚴正抗議立場。

其實，政府在此一新航路事件的處置上，一直把握以「飛航安全」為主要訴求，以及兩岸劃設新航路必須按照國際公約精神與規定處置的原則，並未將新航路議題上綱到軍事安全領域，或擴及兩岸和平發展的整體雙邊關係，積極維護兩岸難得的和平機遇。

在台灣表達高度關注後，兩岸爭取在三月五日原公告啟用M503航路之前，持續進行協商，並達成三項共識：第一，最具爭議的M503航路延後實施（編者按：大陸已宣布於三月二十九日啟用），且實際飛行時距海峽中線由原本西移四浬，增為西移六浬；第二，W121等三條航路，現階段不啟用、不實施；第三，M503航路為國際民航航線，不會有戰機使用此航路。總統府、行政院及陸委會，均回應表示：「不甚滿意，勉予接受」。而此一結果，總算暫時紓解了因大陸方片面作為，而引發的兩岸關係緊張。

和平之海新思路

片面強勢做法難以引導「心靈契合」，利用台灣無法參與國際組織而強佔便宜，也談不上「兩岸一家親」。

海峽兩岸因冷戰對峙超過一甲子，近二十餘年來之兩岸協商談判，亦多係因應問題的被動交涉，何時雙方得以鑄劍為犁，轉被動為主動，為兩岸人民及下一代，積極形塑和平與共榮的安全環境，則是兩岸共同的歷史責任。此次大陸劃設新航路，無論初始動機為何，畢竟經由折衝而得以暫時緩解緊張；我們深切盼望雙方能夠吸取教訓，掌握機遇，在台灣海峽的空、海域，開創和平新契機。

台灣海峽係為公海（open sea），性質上屬於海洋公域（maritime common），牽涉利益不僅止於海峽兩岸。此次大陸決定暫不啟動W121等三條東西向橫越海峽的航路，僅先實施M503國際航路之際，我們應可以新的思路，對台灣海峽的國際公共用途，給予新的詮釋與期待。從另一個角度思考，使用台灣海峽的國際民用航班與船舶愈多，國際社會對於台海的和平與穩定就關注愈多；多邊利益在台灣海峽的增長，更有助於降低台海軍事的緊張。

此次兩岸因劃設新航路，以及雙方航空器在使用新航路時，所應遵守的飛行規定與協議的避險措施，應該留下過程紀錄並擴大專家對談，持續對未來可能遭遇的人為失誤與天候突變等情況，進行反覆的模擬推演，從而在專業及相對和諧的氛圍中，自然的導引更廣泛的行為準則規範，為兩岸進一步觸及台灣海峽空、海域，軍、民用機艦航行與行為準則，預做準備。

針對近年來大陸、台灣與日本三方在東海釣魚台列嶼的衝突競爭，馬總統提出「東海和平倡議」，希望透過相關各方的共同努力，讓東海成為合作與和平之海，而非殺戮戰場。兩岸同為炎黃子孫，自然更有責任攜手努力，為台海和平貢獻心力。

未來一年，台灣將進行總統與國會選舉，以及面臨經濟永續發展等諸多挑戰。大陸也將推出「十三五規劃」、充實「一帶一路」、並布局二○一七年「十九大」。在兩岸皆有攸關未來發展的重大議事日程前提下，雙方更應該減少敵對，避免在國際地緣政治與經貿戰略競爭的關鍵時刻，因兩岸對立衝突，而錯失共同發展的機會。

兩岸曾多次提及「結束敵對狀態」、「建立軍事安全互信機制」以及「簽訂和平協議」等主張。雖然碰觸此等高度政治敏感的議題，對於雙方執政當局與民眾，具較大難度；但因台海新航路而獲致的協商與經驗，似可激盪出未來處理兩岸關係的新思路。