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財團法人海峽交流基金會

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新航陸 新思路◆文/黃介正(淡江大學戰略研究所教授)

  • 更新日期:109-08-17

大陸於今(二○一五)年一月十二日,宣布將在台灣海峽中線附近,新設M503南北向國際新航路,以及大陸福建省沿岸與M503航路連接的W121、W122、W123三條東西向新航路,並將於三月五日啟用。此一雖經協商卻無共識的片面宣布,立即引發台灣政府與民眾的嚴重關切。其後,經由雙方多次折衝,而陸方也即時在三月二日對原規劃航線做出調整,降低對於兩岸關係和平發展之影響。此一事件及其過程,值得兩岸持續共同思考,並引以為鑑。

一九五○年代,國際民航組織(International Civil Aviation Organization, ICAO)將台灣週邊及大陸東南(福建省部分)地區,劃設為「台北飛航情報區」(Flight Information Region, FIR),美國亦將相同區域設定為我國「防空識別區」(Air Defense Identification Zone, ADIZ)。在冷戰時期東西對抗的態勢下,台灣海峽遂成為民主與共產兩大陣營的前沿。當時由於早期中國人民解放軍海空力量薄弱,且擔心機艦叛逃而自我設限不出海,因此長期以來台灣,尤其是空軍,均將整個台灣海峽視為巡弋範圍,並無所謂海峽中線之概念。

台灣海峽上的分隔中線非由兩岸自己劃分,而是東西冷戰美軍協防時期,為避免台海發生軍事衝突,在防衛概念上,設定台灣海峽中線,作為海空巡防的前沿。

在大陸取代我國的聯合國席位後,將海峽中線以西劃為「上海飛航情報區」,也獲得國際民航組織的認可。惟因我國仍維持金門與馬祖之外島航線,無論從交通部民航局航管需求,或國防部的戰備預警角度,自仍維持原有的「台北飛航情報區」與「防空識別區」範圍,而將海峽中線以「虛線」示之。台灣海峽上空的中線,在理論上形成某種程度的各說各話,而在實際民航管制與空軍戰備巡航上,依循那條虛線而為;因此在兩岸仍處敵對狀態、缺乏和平協議或軍事互信機制之下,雙方依中線劃分界線,經由多年的實踐,自然形成兩岸之行為默契。

兩岸之間自二○○三年首度試行中停港澳的「春節包機」,並自二○○五年以降,逐步開展「雙向、對飛、不中停」的「春節包機」、「節日包機」、「周末包機」,乃至二○○八年後的兩岸直航「定期航班」,均未在台灣海峽的上空開闢兩岸新航路,而進出台灣飛航情報區的民航班機,係維持經由「國際航路」進出。換言之,台灣海峽上之絕大部分空域,並無兩岸雙方航空器直線飛越,使得兩岸在空防警戒與管制上,顯得相對單純。

海峽中線本是虛擬的,但行之有年後,逐漸演成了台灣民眾安全與心理的邊疆。大陸方面無論民航規定或軍事行動,倘太過貼近海峽中線,自然敏感。此次大陸單方逕行宣布新設四條航路,且緊貼台灣海峽中線西側,挑動數十年來台海軍事對峙的神經。尤其近一年來,兩岸協商漸趨遲緩之際,台灣執政的國民黨在「九合一」地方選舉失利之時,更挑動兩岸間之敏感神經。

無共識片面宣告

關於大陸新劃設的M503航路,緊鄰海峽中線西側,雖已與國際民航組織研議,認定屬「上海飛航情報區」之內,且原則符合國際飛航安全規範,惟仍有兩項值得我們關注。

首先,大陸聲稱因航路壅塞,不得不另劃設新的航路,以紓解壓力。我們當然也理解,現今兩岸空中直航航點超過六十個,每週超過八百個往返航班,經常來往兩岸旅客也多有空中塞機、航班延誤之慘痛經驗。然而,大陸方面卻宣稱早在二○○七年,即已規劃並向國際民航組織申請M503航路,而當時係在兩岸定期航班開啟之前。不禁令人質疑陸方是否早在七年前,已預見今日東南沿海,以及兩岸空中航班之頻繁;抑或當時對劃設M503新航路另為其他目的,確有深入檢視的空間。

其次,我們不否認,大陸在宣佈新劃設M503航路之前,確曾依據國際民航組織之規範,與鄰接飛航情報區協調之原則,與我進行兩輪的協商,但仍決定在未獲得我方充分同意的情況下,逕行宣告並明訂實施日期。此種「有協調、無協議」,在台灣方面未能完全同意的情況下,依據本身利益的單方決策,在強弱大小的彼我之間,自然無助於兩岸關係的和諧建構,若演變成常態慣性,則必將戕害兩岸過去七年來累積的互信基礎。

自今年一月大陸宣布四條新航路以來,雖然國內在野政黨與民間專家學者,均對陸方的片面宣布表達疑慮,有憂慮飛航安全者,亦有擔心空防被壓縮者。大陸的作法,的確揭露不可等閒視之的訊息與隱含的意義,亦即陸方在涉及我方權益與安全顧慮事項上,絕不允許在未經雙方達成協議之時,逕行片面作為,造成既成事實,逼迫我方接受。立法院朝野立委並難得的發表共同聲明,呼籲大陸應「知所節制」,不要片面改變台海現狀,且應儘速與我國協商,聲明同時要求陸委會、交通部,應立刻表達嚴正抗議立場。

其實,政府在此一新航路事件的處置上,一直把握以「飛航安全」為主要訴求,以及兩岸劃設新航路必須按照國際公約精神與規定處置的原則,並未將新航路議題上綱到軍事安全領域,或擴及兩岸和平發展的整體雙邊關係,積極維護兩岸難得的和平機遇。

在台灣表達高度關注後,兩岸爭取在三月五日原公告啟用M503航路之前,持續進行協商,並達成三項共識:第一,最具爭議的M503航路延後實施(編者按:大陸已宣布於三月二十九日啟用),且實際飛行時距海峽中線由原本西移四浬,增為西移六浬;第二,W121等三條航路,現階段不啟用、不實施;第三,M503航路為國際民航航線,不會有戰機使用此航路。總統府、行政院及陸委會,均回應表示:「不甚滿意,勉予接受」。而此一結果,總算暫時紓解了因大陸方片面作為,而引發的兩岸關係緊張。

和平之海新思路

片面強勢做法難以引導「心靈契合」,利用台灣無法參與國際組織而強佔便宜,也談不上「兩岸一家親」。

海峽兩岸因冷戰對峙超過一甲子,近二十餘年來之兩岸協商談判,亦多係因應問題的被動交涉,何時雙方得以鑄劍為犁,轉被動為主動,為兩岸人民及下一代,積極形塑和平與共榮的安全環境,則是兩岸共同的歷史責任。此次大陸劃設新航路,無論初始動機為何,畢竟經由折衝而得以暫時緩解緊張;我們深切盼望雙方能夠吸取教訓,掌握機遇,在台灣海峽的空、海域,開創和平新契機。

台灣海峽係為公海(open sea),性質上屬於海洋公域(maritime common),牽涉利益不僅止於海峽兩岸。此次大陸決定暫不啟動W121等三條東西向橫越海峽的航路,僅先實施M503國際航路之際,我們應可以新的思路,對台灣海峽的國際公共用途,給予新的詮釋與期待。從另一個角度思考,使用台灣海峽的國際民用航班與船舶愈多,國際社會對於台海的和平與穩定就關注愈多;多邊利益在台灣海峽的增長,更有助於降低台海軍事的緊張。

此次兩岸因劃設新航路,以及雙方航空器在使用新航路時,所應遵守的飛行規定與協議的避險措施,應該留下過程紀錄並擴大專家對談,持續對未來可能遭遇的人為失誤與天候突變等情況,進行反覆的模擬推演,從而在專業及相對和諧的氛圍中,自然的導引更廣泛的行為準則規範,為兩岸進一步觸及台灣海峽空、海域,軍、民用機艦航行與行為準則,預做準備。

針對近年來大陸、台灣與日本三方在東海釣魚台列嶼的衝突競爭,馬總統提出「東海和平倡議」,希望透過相關各方的共同努力,讓東海成為合作與和平之海,而非殺戮戰場。兩岸同為炎黃子孫,自然更有責任攜手努力,為台海和平貢獻心力。

未來一年,台灣將進行總統與國會選舉,以及面臨經濟永續發展等諸多挑戰。大陸也將推出「十三五規劃」、充實「一帶一路」、並布局二○一七年「十九大」。在兩岸皆有攸關未來發展的重大議事日程前提下,雙方更應該減少敵對,避免在國際地緣政治與經貿戰略競爭的關鍵時刻,因兩岸對立衝突,而錯失共同發展的機會。

兩岸曾多次提及「結束敵對狀態」、「建立軍事安全互信機制」以及「簽訂和平協議」等主張。雖然碰觸此等高度政治敏感的議題,對於雙方執政當局與民眾,具較大難度;但因台海新航路而獲致的協商與經驗,似可激盪出未來處理兩岸關係的新思路。

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