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財團法人海峽交流基金會

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兩岸制度化協商回顧與展望◆文/李國安

  • 更新日期:109-08-16

今(二○一五)年八月二十五日,海基、海協兩會在福州舉行第十一次高層會談,並簽署「海峽兩岸避免雙重課稅及加強稅務合作協議」及「海峽兩岸民航飛航安全與適航合作協議」兩項協議,務實解決兩岸交流所衍生的問題,並提供兩岸人民制度化的保障,續為兩岸經濟發展開創利基。

回顧兩岸兩會從二○○八年馬總統上任,在「九二共識」基礎上恢復制度化協商以來,至今已簽署二十三項協議,並達成二項共識、三項共同意見。兩岸在這段時間營造出分治六十餘年來最和平也最穩定的關係,雙方人民藉由直航穿梭往來,每年已達到九百萬人次以上,相較於一九八七年十一月前兩岸互不往來的隔絕景象,已不可同日而語,也令人難以想像。如此巨幅的變化,除了最早我方以開放老兵探親的方式打開僵局外,日後因兩岸交流衍生的問題,幾乎都是透過制度化協商加以解決,「以協商代替對抗、以和解代替衝突」成為我方致力追求的目標。當然,在實現此一理想的過程中時有波折,也考驗著兩岸決策者的智慧,值得我們溫故借鑑。

展開接觸 摸索對話
一九八○年代末期,世界局勢發生重大變化。繼東、西德和平統一之後,東歐也掀起一股民主浪潮,蘇聯正式解體,原以武力對抗的南、北韓簽訂了「關於南北和解、互不侵犯與交流合作協議書」。與此同時,蔣故總統經國先生在盱衡國內政治及兩岸情勢後,於七十六年陸續宣佈一連串的開放措施。首先,在一九八七年七月十四日宣佈解除戒
嚴,開放黨禁、報禁;接著又秉持人道精神,在同年十一月二日宣佈開放民眾赴大陸探親,兩岸開始走出對峙僵局。

兩岸在開放探親後,民間交流範圍也日益擴大,各項衍生的問題不斷增加,諸如海上犯罪、偷渡走私、文書驗證、財產繼承、婚姻關係、經貿糾紛等諸多問題,均亟須解決。惟因海基會在兩岸開放之初尚未成立,以致從一九八七年十一月到一九九一年三月這段期間,無論是受理老兵返鄉探親或處理兩岸突發事件,主要是由兩岸紅十字會負責擔綱。是段期間,大陸人民從海上搭船偷渡來台事件頻傳,造成諸多不幸,輿論嘩然,加上兩岸對於肇禍成因各執一詞,因此兩岸紅十字會代表陳長文與韓長林乃於一九九○年九月十二日在金門就執行海上遣返事宜進行協商,並簽訂「金門協議」。

兩岸紅十字會的互動雖尚稱平順,但在兩岸仍處於對峙的情況下,鑒於紅十字會是一個「不分敵我,以救護戰爭傷患戰俘為目的所組成」的單位,面對日趨龐雜的兩岸事務在處理功能上也有不足。因此,海基會於一九九一年三月九日成立後,立即在政府授權下接手處理兩岸事務,包括推動兩岸交流互訪、處理兩岸問題與糾紛,另一項重要的任務就是與大陸展開事務性協商。至於大陸方面,則在一九九一年十二月二十二日成立「海峽兩岸關係協會」,與海基會對口,正式開啟海基、海協兩會協商的新時代。

由於「金門協議」,僅解決偷渡犯、刑事嫌疑犯及刑事犯海上遣返的問題,至於兩岸婚姻、學歷、親屬關係等文書的查證、雙方掛號函件的查詢及補償等攸關兩岸人民權益的問題,都有待兩岸進一步協商。因此,海基會乃於一九九二年三月二十二日與海協會就上述問題在北京展開第一次協商;同年十月二十八日又在香港進行第二次協商。

在香港進行第二次協商之前,大陸方面已提出此項協議須以「一個中國原則」為前提,並要求在協議文中載入相關文字,將「一個中國」的表述與實質問題互為條件。惟海基會在陸委會授權下,改採機動方式主動說明國家統一綱領所揭示之「一個中國」原則,並堅持以口頭表述「一個中國」的立場。兩會幾經函電往來後,海基會再次強調,兩岸事務性協商應與政治性議題無關,將根據國家統一網領及國統會在一九九一年八月一日對於「一個中國」涵義所作決議(海峽兩岸均堅持「一個中國」之原則,但雙方所賦予之涵義有所不同),加以表達。兩會關於「一個中國」原則表述問題的討論也告一段落,於是有了後來由蘇起先生命名的「九二共識」。

在秉持擱置爭議、務實協商的前提下,海基、海協兩會於一九九三年四月二十七日至二十九日在新加坡舉行具有劃時代意義的「辜汪會談」。兩岸兩會負責人首次會談,均以「對等、尊嚴」為最高原則,包括會談地點、會談人數、座位安排、協議文本的製作(分正體、簡體兩種版本,並相互簽署),均一律對等處理,維持尊嚴,樹立兩岸制度化協商的典範。

協商中斷 兩岸僵局


「辜汪會談」之後,兩岸兩會持續就違反有關規定進入對方地區人員之遣返及相關事宜、兩岸劫機犯等遣返及相關事宜、兩岸海上漁事糾紛之處理、兩會會務人員入出境往來便利辦法等,舉行後續事務性協商,惟因雙方在部分重要問題上仍存在本質性的歧見,以致無法商定協議文本。

一九九五年四月,兩會規劃舉行第二次「辜汪會談」,俾以開展兩岸整體關係。惟同年六月,陸方對前總統李登輝訪問母校美國康乃爾大學表示不滿,乃片面中斷協商,並推遲第二次「辜汪會談」。緊接著,大陸開始對台進行一連串的「文攻武嚇」。兩會交流及協商管道因而中斷近三年之久,兩岸關係也陷入停滯狀態。

一九九八年四月至九月,在我方持續努力推動下,經過兩會三次磋商,海基會辜振甫董事長終於在同年十月十四日率團前往大陸訪問,進行「辜汪會晤」。然而,當海基會持續推動兩會交流之際, 陸方又以前總統李登輝提出兩岸為「 特殊的國與國關係」 之定位主張為由,聲稱該項說法使兩會交流基礎不復存在,再度片面關閉兩會協商大門,汪道涵也失去來台進行第二次「辜汪會晤」的機會。

政黨輪替 互動中斷


二○○○年五月二十日,台灣歷經第一次政黨輪替,由民進黨執政,前總統陳水扁在就職演說中提出「四不一沒有」(不宣佈獨立、不更改國號、不推動兩國論入憲、不推動改變現狀的統獨公投、沒有廢除國統綱領與國統會的問題)的大陸政策。惟因互信不足,大陸一方面對陳水扁暫採「聽其言、觀其行」的對台策略,持續抵制兩會交流與協商;一方面在協商策略上提出所謂的「三對」方針,也就是「民間對民間、行業對行業、公司對公司」的協商模式。

以兩岸包機為例,二○○五年的春節包機協商,係由台北市航空運輸商業同業公會與大陸海峽兩岸航空運輸交流委員會相關代表,在澳門達成「雙向、對飛、多點、不中停」的協議。這種「組織對組織」的協商方式,雖能個案解決兩岸相關問題,卻無助改善整體關係,對兩岸極具指標意義的兩會互動,在民進黨執政八年的時間內,仍處於中斷狀態。

重啟協商 再創新局


二○○八年五月,台灣第二次政黨輪替,國民黨重新執政,馬總統上任後,立即展現開放的思維,在維護主權、對等尊嚴的原則下,積極改善兩岸關係,並以「九二共識、一中各表」為基礎,「先易後難」、「先經濟後政治」為原則,開展兩岸關係,為兩岸恢復制度性協商開創契機。

依據上述理念,海基會在政府授權下,於二○○八年六月十一日,由時任董事長的江丙坤先生率團赴北京進行「互信協商之旅」,兩會也正式恢復制度化協商機制,為兩岸關係發展立下新的里程碑。更值得一提的是,雙方主管兩岸事務的首長迄今已舉行三次「兩岸事務首長會議」,並史無前例地互稱官銜,除有助於雙方互動的正常化,也可與兩岸制度化協商相輔相成。整體而言,七年來兩岸各層面的互動與成果可歸納如下:
一、 兩岸貿易在二○一四年達一七四四億美元,較二○○七年成長百分之三十四。我方順差達七四九億美元,但出口依存度不升反降。
二、 二○一四年大陸來台訪客達三八四萬人,來台陸生達到三萬二九一一人,較二○○七年分別成長十六倍及四十倍。
三、 兩岸直航總班次達八九○班,台灣飛往大陸的航點也達六十一個。
四、 七年來兩岸共同打擊犯罪相互文件送達已達七萬多件,透過相關資訊交換逮捕七千多名人犯。
五、 兩岸相互通報不安全食品已達二千多件,對於保障兩岸人民食品安全有非常重大的效益。
六、 國際均肯定我國大陸政策,我國際形象的提升也間接有利我拓展國際關係。給予我國國民免簽證或落地簽證待遇的國家和地區,由原先李登輝與陳水扁兩位前總統執政時的五十四個,增加到目前一四八個。
七、 兩岸經貿合作持續深化的同時,我方也與日本簽訂投資協定與漁業合作等協定,與紐西蘭、新加坡簽訂經濟合作與經濟夥伴協定。

行穩致遠 永續發展


兩岸制度化協商是以解決兩岸交流衍生的問題為開端,隨著兩岸互動益加頻密,無論是兩岸人民權益的保障或合作機制的建立,都面臨更多元的挑戰與機會,兩岸制度化協商若再次中斷,對於兩岸和平與人民福祉,都是莫大的傷害。因此,展望未來,兩岸仍應務實探討及解決因交流而衍生的相關議題,以行穩致遠的決心,持續推動兩岸制度化協商的有序運作,以一步一腳印的態度,為兩岸關係的永續發展累積正面能量,有利於鞏固兩岸和平穩定發展格局,全面提升兩岸民眾的權益與福祉。

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