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財團法人海峽交流基金會

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不只是另一次政黨輪替—總統與立院選舉後兩岸關係的前瞻◆文/徐斯勤(國立台灣大學政治系教授)

  • 更新日期:109-08-16

國內這次在二○一六年一月十六日總統與立法委員選舉的結果,一方面固然使得國民黨遭遇到一九四九年以來選舉中的最大挫敗,另一方面也使得民進黨同時掌控了行政權與立法權。更重要的是,大選前後,許多影響兩岸關係的不同因素和層面,都產生了不同程度的變化,使得兩岸關係的長期走勢,出現諸多不確定性。

影響兩岸關係的多項因素

首先,兩岸的經貿交流,今後是否能成為維繫兩岸連結與有利和平穩定的有效因素,在這次大選前後,呈現出有別於以往的情況,而這也是導致此次選舉結果的重要原因。從二○一四年九合一選舉前開始,馬英九總統的政府在經濟表現方面,便被許多選民認為跟當初的承諾有明顯距離。而中產階級,尤其是大學畢業不久的年輕人,感到其薪資跟物價比起來,比五年、十年前不但沒有增加,反而可能還下降。經濟成長率的低迷和個人實質所得的衰退,是否完全來自於和大陸的經貿關係提升,其實是個頗為複雜的問題,有待更為仔細的辨析。然而,馬總統在二○○八年之所以當選,以及二○一二年大選中關於「九二共識」與台灣共識之爭的關鍵,都在於國民黨主張更積極的利用大陸帶來的經濟機會,提振台灣經濟。所以,選民會將對於經濟的不滿,投射到對於兩岸經貿交流的不滿上,是很難避免的。 其次,在政治認同層面上,這次選舉的過程、結果,及其背後的結構趨勢,都與二○一二年的選舉有某些明顯差異。蔡英文主席此次在兩岸關係上的政策基調,只談維持現狀而不談「九二共識」,這與二○一二年選舉時,她堅持台灣共識而不談「九二共識」,被認為是導致當時敗選的因素之一,兩種不同時間點之間呈現出鮮明對照。此外,此次時代力量做為一個新興的政黨,初試啼聲便在立院席次上有所斬獲,而在政治光譜上實際是取代了台灣團結聯盟的位置。這樣的結果,和台灣社會整體的政治認同變化,基本上若合符節。國內的民調在瞭解民眾政治認同時,是在問題中提供三個選項:你是中國人、還是台灣人,還是兩者都是,也就是雙重認同。一直到二○○八年馬總統上台以前,即使在二○○○年到二○○八年民進黨執政時期,都是持雙重認同者所佔的相對比例最高(但並未超過百分之五十成為絕對多數)。反倒是馬總統上台之後,從二○○八年開始,選第二個只是台灣人的比例開始超過第三個雙重認同。而且在此之後,差距慢慢擴大。這個變化,基本上是代際變化帶來的結果。新的一代距離中國這個概念越來越遠,只認同台灣。這樣的趨勢,如果在兩岸關係的整體格局不變,以及年輕一代接觸的教育過程、社會化過程大體不變之下,應該會持續深化。

台灣的統獨光譜傾向務實

在此同時,台灣社會整體對於兩岸關係未來走向的實際政策偏好,卻未必如此。關於實際政策偏好的民調,問的是將來台灣與大陸的政治關係走向什麼方向,給出六個選項,最極端的是馬上獨立、馬上統一,接下來是慢慢尋求獨立,慢慢尋求統一,中間是永久保持現狀以及目前暫時維持現狀,以後看一看再決定。過去三十年來,這個民調是經常性的進行,而其結果則從來沒有改變過。就是選中間兩個選項,決定要維持現狀的還是最多,而且是絕對多數。此種結果,跟關於政治認同在二○○八年之後的民調結果,存在著矛盾。一般來說,如果某人選擇自己只認同是中國人,那麼在第二個民調中應該比較偏向選擇統一,如果選擇只認同台灣,相對應該偏向選擇獨立,選擇雙重認同者可能比較偏向選擇維持現狀,這是比較合理的推論。但是二○○八年後認同部分開始發生交叉,只認同台灣的人是相對多數,越來越多,但在問第二種問題時,卻仍然是選中間的最多,其間的不一致性,顯示出至今為止,台灣民意在此問題上仍有其務實的一面。 第三,在國際因素方面,美國一方面在選舉前後,都表現出對於兩岸穩定的高度關注,保持和兩岸高層的密切溝通。另一方面,對於總統當選人蔡英文主席不談「九二共識」此一事實,從選前蔡主席親訪美國到目前為止,似乎並未公開表現出高度的不滿。當然,美國的態度,與蔡主席選前到選後不斷公開表示,不會在兩岸關係上挑釁、不會製造意想不到的驚訝,息息相關。另外,值得注意的是,美國和東南亞國家與大陸在南海問題上對峙態勢的升高,其影響不容小覷。在這個問題上,雙方之間各有相對優勢。在軍事力量層面,大陸透過填海造島,建設該地區的船舶港口與軍機起降跑道後,大幅提升其軍力投射的能量,幾乎是將相關的東南亞國家與美國逼到了牆角,迫使美軍在不訴諸實際武力衝突的前提下,藉由進入大陸宣稱的領海範圍做為對抗行動。但是,在法理層面,菲律賓將其與大陸在南海的爭議,提交海牙國際法庭仲裁,預定在二○一六年宣判,而大陸堅持國際仲裁不具拘束力,始終未出席國際法庭所舉辦的聽證。大陸在南海問題上所持的「九段線」法理依據和立場,源自一九四七年中華民國政府所提出的「十一段線」主張。南海問題牽動著大陸重要的物質性國家利益,以及更深層的民族主義情緒,如果未來台北在國際壓力下,放棄原來的法理主張,那麼這給兩岸關係帶來的衝擊,恐會大於台北是否接受「九二共識」所產生的效應。如果綜合以上所談的國際因素,那麼顯然與二○○○年到二○○八年,美國基於反恐需求而和大陸保持一定合作關係的格局,有所差異。

攸關人民福祉議題為首要考量

第四,未來幾年內,國民黨本身的內在變化,也將對於北京的對台政策,產生一定影響。國民黨此次敗選的主因之一,是其基本支持者的投票率較低。之所以如此,是因為過去八年來,國民黨政府在經濟議題以及其他多種不同議題上的績效表現,造成社會內不同群體各自在其所關注特定議題上的不滿。過去三、四年來,每當社會上有大型群眾集會,表達在特定議題上對於國民黨政府的不滿時,參與的群眾未必都是因為該次集會的特定議題而來,往往是各自標舉其原來關注的議題而發聲抗議。這個事實顯示,未來任何政黨執政,都要面對多種議題的挑戰,以實際績效來爭取選民認同。未來如果民進黨證明自己能夠比較順利地解決目前各種引發民眾不滿的多種議題,那麼它的版圖將無可阻擋的持續擴大。但如果不是如此,那就完全不能排除往後選舉中國民黨仍有機會取得較高支持率。一般民眾除了認同議題外,對攸關切身福祉的相關問題還是非常在乎。 然而,國民黨本身能否在選民的政黨認同和選擇上,持續做為一個有意義的選項,不是只由民進黨執政後的表現來決定,而是另外存在著國民黨本身的問題。選後的國民黨,如果仍然陷於內部的權力、派系之爭,無法革故鼎新,在年輕世代選民眼中樹立新的形象、提出新的願景、讓社會大眾感到其重視青年的才幹和意見,那麼國內選民整體的基本盤將無可避免地愈來愈向綠營傾斜。而這種持續傾斜的態勢,必然會影響北京對兩岸關係長期的預期,從而影響其對台政策的節奏和步調;如果北京預期台灣內部不再存在一個仍有可能執政,而在兩岸政治關係上與北京仍有部分交集的主要政黨,那麼其整個政策設計,將面臨全盤重新檢討的可能。

兩岸存在多重挑戰 有待克服

最後,到目前為止,台灣和大陸未來在內部的發展和穩定上,也都面臨比過去更大的挑戰。就台灣而言,僅舉數端:經濟低迷和產業長期無法有效轉型—一個存在了將近二十年的問題—密切相關,政府的政策固然重要,但國際體系分工的結構性制約也有影響。少子化的台灣,面臨比例愈來愈低的勞動者和納稅人,以及與日俱增的財政黑洞,但仍在持續擴大社會福利,而近年來的全球經驗顯示,選舉民主和社福擴張的結合,其可持續性頗有問題。而能源政策,則面臨降低成本、經濟發展、節能減碳、避免核災等多項彼此衝突的目標和考量。在因應各種難題上,相關政策所面對的選民,隨著人口的世代交替,選民是愈來愈要求其所持的各種理念性和物質性利益都受到保障,但對於必須付出的成本和妥協,能接受的迴旋空間卻愈來愈小。 就大陸而言,國際間普遍預測其總體經濟成長將持續下降,甚至硬著陸。而十八大以後,中共中央強力整頓各級幹部和官員,固然得到多數社會大眾支持,但也使得黨國體系內部的張力為之升高。影響所及,北京近一兩年來的對外政策,顯然已逐漸擺脫了所謂「韜光養晦,有所作為」的格局。美國學者謝淑麗(Susan L. Shirk)在「脆弱的超強」書中所描述大陸內政和外交的不對稱,從胡溫時代到習李時代,其程度是有增無減。總體來看,從冷戰結束至今,台北和北京同時面臨如此棘手的多重內部挑戰,嚴格來說恐怕是不曾發生過。 綜合上述分析,蔡英文主席在今年五二○就任總統後,短期內與過去陳水扁總統處理兩岸關係的節奏和步調,應該有所不同,若是如此則兩岸關係未必會出現重大變化。甚至,北京是否下決心要針對民進黨政府不願談「九二共識」而施加懲罰性措施,也仍值得觀察;無論是降低經貿或功能性交流,或繼續壓縮台北的國際空間,長期而言都未必有利於北京的反獨促統目標。 然而,另一方面,國內民眾應該認識到,這次選舉呈現的意義,絕對不只是另一次政黨輪替而已。本文以上所談的五個層面,都與過去兩次政黨輪替時有明顯的不同。當北京感到各種變化都使得其現有的對台政策作為,愈來愈無法實現其政策目標時,對台政策的調整,可能也就在長期的漸進過程中,不知不覺的醞釀發酵了。

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