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財團法人海峽交流基金會

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反恐:我國國際交往的契機與限制◆文/丁樹範(國立政治大學國際關係研究中心研究員兼中心主任)

  • 更新日期:109-08-16

美國總統歐巴馬於去(二○一五)年十一月二十二日在馬來西亞吉隆坡東協高峰會議的記者會上提到反恐作為時,特別指出台灣和美國其他盟友,包括日本、南韓、新加坡、馬來西亞、澳洲、加拿大、和紐西蘭都是美國反伊斯蘭國(ISIL)的策略盟友。瞬間把台灣和美國其他盟友並列齊驅,提升了台灣國際地位,因而引起國人注目。 歐巴馬總統的舉措,特別是公開指出台灣在反伊斯蘭國恐怖主義的貢獻,使得很多人質疑,他為什麼不避諱反而公開地把台灣提出來?特別是美國和大陸在南海議題上近乎處於對立競爭態勢,而馬英九總統和大陸國家主席習近平在新加坡會晤,更加深南海議題和兩岸關係的敏感度。 我們很難瞭解歐巴馬總統確切的想法。只是,歐巴馬總統的說法點醒我們關於外交的新趨勢。這個趨勢反應冷戰結束後國際政治的走向,以及這個走向帶給我們外交的機會。當然,我們不能低估這個走向的基本困難。

趨勢與機會

冷戰結束迄今,許多以前未被重視,少出現,或未曾出現過的現象大量發生。國際關係研究學界發展出不同名詞,以涵蓋不同現象。典型的例子是「非傳統安全」。顧名思義,非傳統安全是相對於「傳統安全」發展而來。傳統安全特別強調國家為安全的主體,國家安全主要是軍事與政治安全。 因此,主要國家建立軍事聯盟,並大力建軍,以保障自己聯盟的軍事優勢。典型的例子是,以美國為主在不同地區建立起來的各種軍事聯盟。從北大西洋公約組織,到美日安保條約,及過去和中華民國簽訂的中美協防條約等都屬之。前蘇聯也同樣建立類似軍事聯盟體系。 非傳統安全強調國家安全仍然重要,但不是唯一主體。其安全主體擴大到個人,甚至國際社會。這使安全議題不再侷限於軍事層面,而擴大到與人類有關的議題上。其內容包括恐怖主義、跨國犯罪、氣候變遷、人口走私、衛生與疾病、環境與資源、網路等。 在這些新議題驅動下,許多新的國際性會議,乃至於新的組織逐漸成形。典型的例子是針對全球氣候變遷而舉行的聯合國氣候變遷會議,其討論及達成協定的內容雖然是集中於全球各國分攤炭排放的減少,卻涉及各國經濟與產業發展、能源使用,以及新能源技術開發等議題。 新議題出現對於我國的國際交往帶來新機會。我國自一九七二年退出聯合國,特別是與美國斷交後,因為傳統安全因素作祟,國際交往受到越來越多限制,其結果是國內的相關研究人才和專業知識因為無法參與,形成需求不足以致造成斷層後果。 新概念的出現形成了新契機。新概念表示新的國際議題,而且,這些新議題有新的特性,包括在全球流動越來越快速背景下,這些議題跨越國際、甚至成為全球性的問題、問題傳染的速度快、所有的國家難以倖免等,必須全球各國共同處理,才不致出現漏洞。 為此,各國不但成立新的官僚機構以處理這些新議題,甚至官僚機構間的整合協調程度必須越來越高以有效整合有限資源因應問題。此外,因為前述的跨越國際與傳播速度快,各國間的合作越來越密切,甚至必須越來越及時。另外,新官僚機構的出現也在某種程度表示,傳統集中於外交部門的外交權力逐漸被稀釋,其他部門逐漸分享外交功能。

我國國際交往概況

前述的趨勢帶給我國新的國際交往機會。因為前述的新國際問題都是跨國性,甚至是全球性的,問題的流轉在全球化時代非常迅速,必須與所有相關國家一起處理。這給我國的國際交往帶來契機。 就反恐而言,二○○一年以賓拉登為首的基地組織在美國進行恐怖攻擊後,其恐怖攻擊的範圍逐漸從中東地區擴散到亞太地區,使得亞太國家也為之戒慎恐懼。亞太地區穆斯林教徒分佈很廣,從印尼、馬來西亞、菲律賓南部、泰國南部、及汶萊等。除了穆斯林教義引發的意識型態問題外,穆斯林世界與以美國為首的西方國家的中東與中亞競逐,各穆斯林國家內部政治經濟發展,及穆斯林教派間的競爭等都影響恐怖主義的活動與發展。 特別是穆斯林世界與美國的對立具關鍵性。反美的穆斯林團體除了在美國本土進行攻擊外,也可能攻擊美國在海外設施和人員。這需要反美的穆斯林團體內部密切協調及龐大資源的支持。又為了恐怖攻擊的隱密性和突然性,避免資訊被美國天羅地網的攔截,人員和資金流動更是必要。 上述狀況使得美國必須在全世界發展並強化反恐盟友,從人員、資金、和情報方面進行密切協調合作。這給予我國從反恐角度建立起與美國關係的機會,同時,使台美雙方的關係從傳統國務院和國防部為主的合作擴大到國土安全部、財政部/金融監管單位,甚至警察和海關的合作。 前面提到,亞太地區也是恐怖分子進行攻擊和招募/轉運的重要地區。媒體曾報導,被伊斯蘭國招募的人員從大陸的西南地區經過東南亞轉至中東地區,使東南亞成為重要轉運地。另外,東南亞國家仍有分離運動,配合政教意識形態對立,及經濟社會發展衍生出的社會問題,恐怖攻擊時有發生。 因此,各國反恐的需求也可使我國和其他國家建立新的交往管道,發展新的關係。其實,我國行政部門積極發展並運用這個契機。典型的例子是法務部調查局每兩年邀請許多國家的警政/反恐和法務部門人員到我國參加反恐會議,交換各國實際反恐經驗,為我國和相關國家的交往開創了新的管道和機會。 類似會議和與傳統以外交部和國防部為首的國際交往不同。傳統的外交和國防有濃厚的主權意義,因此,相關國家對於和我國處理外交國防議題都小心謹慎,以免觸怒大陸。然而,反恐和經貿都屬於功能議題,敏感度較低,又是各國共同關切的議題,就此議題交往具有高度的正當性。 其實,除了警政/反恐部門的合作外,其他行政部門也能對反恐做出貢獻。財政部/金管會能從防止洗錢角度和美國在內的國家進行國際合作;國防部的訊號偵收結果或能提供給包括東南亞國家在內的周邊國家;移民署的邊境管理可以瞭解潛在恐怖分子的國際移動。 反恐作為的範圍非常廣。除了直接打擊和防止外,可能更需從源頭處理。在歐巴馬總統贊許我國的貢獻後,我國外交部除了表達感謝美國對我國反恐貢獻的肯定外,外交部尚強調我國將從人道角度提供協助。某種程度而言,人道協助是反恐必要的後端工作,可使得受恐怖攻擊者得到協助,從而間接穩定社會。

限制仍待突破

冷戰後的國際新趨勢固然給予我國國際交往的新機會,然而,對此類的新機會應予以適當的評估,而不應有不實際的期待。新機會將使我國得以開創和他國交往更多的窗口,並透過這些新窗口建立起和他國更密切往來,而非僅限於傳統的外交和國防部門。 然而,當今國際體系的運作仍是以國家為主,任何跨國性非傳統安全議題的處理,歸根結底仍需透過國家處理;國家仍然是處理所有國際議題的基礎。在此情況下,更多的交往窗口雖可增加我國和他國交往機會,但這些國家仍需顧慮大陸的想法,成為我國和這些國家交往的限制。這特別是大陸崛起後,使得各國必須更加審慎顧慮大陸的想法,以比較有效處理這些非傳統安全議題。顧慮大陸立場使得這些國家和我國交往時採取自我限制,造成對我國企求國際交往突破的重大制約。 雖然有此限制,我們仍需憑藉自我能力對國際議題持續做出貢獻。新機會是難得的,它可以使我國擴大並深入國際交往的許多層面,進而提高我國的整體國際曝光度。因此,我們仍需持續運用新的機會為我國的國際交往創造未來的發展。

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