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財團法人海峽交流基金會

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兩岸官方互動制度化:從兩岸事務首長會議到馬習會◆文/郭正亮(中國文化大學國際企業研究所副教授)

  • 更新日期:109-08-16

馬英九總統執政八年,兩岸關係走向正常化和制度化,堪稱是最突出的歷史遺產。馬政府推動兩岸關係,可以分為兩個階段:首先是針對民間交流事務,導向簽署各種規範兩岸民間交流的協議,從二○○八年六月至二○一六年二月,總共舉行十一次海基會、海協會高層會談,簽署二十三項協議,達成若干共識與共同意見,主要包括兩岸三通直航協議、兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議、陸資赴台投資共識、兩岸經濟合作架構協議(ECFA)、兩岸智慧財產權保護合作協議、兩岸投資保障和促進協議、兩岸服務貿易協議、兩岸避免雙重課稅及加強稅務合作協議等,目前仍有ECFA後續協商的「貨品貿易協議」與「爭端解決協議」,以及「兩岸兩會互設辦事機構」、「兩岸環境保護合作」等議題尚未完成。

其次是針對官方互動,啟動首長級的政治對話,從二○一四年二月至二○一六年二月,總共舉行四次陸委會、國台辦首長會議,建立兩岸事務首長的常態性溝通聯繫機制。二○一五年十二月三十日,陸委會與國台辦正式開通「兩岸事務首長熱線」,對於兩岸重大議題與緊急事件,可以發揮避免誤判、即時溝通、化解歧見的功能,頗有助於兩岸關係和平穩定發展。最後則是兩岸高峰會,二○一五年十一月七日兩岸領導人馬英九和習近平在新加坡會面,以互稱先生、不稱官銜的方式,舉行非官方的歷史性會晤,成為全球矚目的兩岸里程碑。  


二○一四  兩岸官方互動的轉捩點

二○一四年所以成為兩岸官方互動的轉捩點,主要原因有二。首先是國際形勢發生明顯轉變,一是美國在二○一○年宣佈重返亞洲和再平衡政策,導致美中兩大國的南海衝突日益激烈;二是日本在二○一二年九月宣佈將釣魚台國有化,引起日中兩國在東海爆發激烈衝突。不管是美中南海衝突涉及大陸南海海域主權的界定,或是日中衝突涉及釣魚台的主權爭議,都和台灣密切相關。台灣夾處在美中和日中之間,越來越迫切需要與大陸直接溝通,降低兩岸發生情勢誤判的風險。

其次是兩岸關係歷經多年的迅速發展,逐漸走入雙方歧見較多、更難達成共識的深水區,許多表面上看似民間交流的議題,卻因為雙方各有政治考量而難以突破。例如大陸在十二五規劃之後,全力推動專門面向台灣的「海西特區」和「福建平潭綜合實驗區」,原本以為可以得到我方的共襄盛舉,但台灣朝野卻慮及可能衍生出實質的「一國兩制」,因而有所保留。另如兩岸ECFA協議在公佈早收清單之後,部分貨貿項目談判始終難以突破,也有賴於兩岸事務首長、乃至兩岸領導人的高峰會,才能提升達成協議的政治動力。


兩岸事務首長會議  提高兩岸對話層級

陸委會、國台辦第一次首長會議在二○一四年二月十一至十四日舉行,由王郁琦主委率團赴大陸會見國台辦主任張志軍,行程包括南京大學演講、赴南京中山陵謁陵、訪上海台商子女學校、與上海智庫學者座談、參訪上海廣播電視台等。同年六月二十五至二十八日,大陸國台辦主任張志軍回訪,確立兩岸事務首長會議的定期舉行。在此次會議中,雙方重申「人道探視」為兩岸兩會互設辦事機構的重要功能,同時也安排相關單位就陸客來台中轉事宜展開溝通。

不過,由於兩岸事務首長會議不像兩會只能處理民間交流事宜,同時也能展開政治對話,難免引發各種政治聯想。例如二○一五年五月二十三至二十四日第三次兩岸事務首長會議,國台辦主任張志軍訪問金門,與地方業者座談時,強調「金門要走正道,不能走博彩業,否則小三通肯定是要關閉」,立刻引起在野黨「干涉台灣內政」等政治譴責。夏立言主委也不得不幫張志軍主任緩頰,表示「據我同仁轉述,沒有任何威脅關閉小三通的意思」,兩岸首長談話的敏感程度,由此可見一斑。


馬習會  引發朝野爭議

兩岸首長會議就難免引起政治聯想,兩岸領導人會面更容易挑起政治敏感神經,導致不必要的朝野衝突。二○一五年十一月七日,馬英九總統與大陸領導人習近平在新加坡會面,這是兩岸在一九四九年隔海分治六十六年後,雙方領導人的首次歷史性會面,儘管大陸堅稱只是互稱先生、不稱官銜的非官方會面,但在全球媒體關注下,自然彰顯出兩岸「互不承認主權、互不否認治權」的互動原則,堪稱是兩岸 關係的重大突破。

不過,外界質疑馬政府從宣佈到舉行馬習會,中間只隔三天,對於兩岸協商進度始終秘而不宣,直到十一月三日消息外洩,才不得不被迫對外承認。據傳立法院長王金平事前毫無所悉,甚至連前美國在台協會理事主席卜睿哲以及國際媒體也大呼意外。

如此攸關台灣前途的兩岸大事,以如此迅雷不及掩耳之勢進行,引發外界對「馬習會」欠缺民主正當性的質疑。民進黨主席蔡英文在第一時間痛批「馬習會匆促讓國人知道,傷害台灣民主政治」,還對馬英九把馬習會比喻成「搭橋」表示「如果沒有民主程序、資訊公開透明、國會監督的完整建構,這座橋就不會很穩固」。親民黨主席宋楚瑜也認為馬習會引發多人反對,是因為「過程不夠透明,不同黨派也不能參與」。

二○一五年十一月六日,兩岸政策協會公佈「馬習會」民調,發現儘管有高達五六‧七%民眾支持兩岸領導人會面,卻只有四三‧九%民眾贊成馬習會,顯示台灣民眾對馬英九總統的支持度,似乎弱化了「馬習會」作為兩岸搭橋的正面功能,甚為可惜。

十一月七日「馬習會」前夕,蔡英文提醒馬總統「如果馬習會要成為『歷史時刻』,就必須彰顯出價值和觀點上的根本扭轉,能為兩岸關係帶來正向的改變」,否則就只是「為了見面而見面」的「新聞時刻」。蔡英文期待馬總統能表達「台灣人民選擇未來的民主權利」、「不預設政治前提」、「堅持對等尊嚴」等三大原則,但馬總統後來的整體表現,顯然不合蔡英文期待。

首先針對「民主權利」,馬總統不管是在會前致詞、閉門會議、會後記者會上,都未強調台灣人民選擇未來的民主權利。針對大陸預設的「一中原則」,儘管習近平在會前致詞並未特別強調,馬總統卻在會前致詞把「九二共識」界定為「兩岸在一九九二年十一月就『一中原則』達成的共識」,未提中華民國的基本立場「一中各表」。至於「對等尊嚴」,大陸由國台辦主任張志軍主持會後記者會,習近平並未出席,馬總統卻堅持親自上場主持記者會,引發自我矮化的爭議。


民進黨須提出足以取代「九二共識」的兩岸共同政治基礎

不過,即使民進黨可以批判馬總統缺乏民主監督、忽略對等尊嚴、設限台灣前途等,但作為二○一六年勝選的執政黨,民進黨終究仍需就「如何維持兩岸現狀」、如何延續兩岸事務首長會議、如何延續兩岸領導人會面,提出務實可行的做法,才能凸顯化解兩岸困局的執政能力。

畢竟,兩岸官方互動走向制度化,進而形成兩岸事務首長會議,以及兩岸領導人高峰會,具有兩個歷史必然原因:一是為了避免政治誤判,二是為了推動兩岸深水區議程。問題是,由於兩岸官方互動具有強烈的政治性質,雙方是以「九二共識」作為兩岸的共同政治基礎,才有可能真正啟動。如今在民進黨執政之後,一旦無法提出足以取代「九二共識」的兩岸共同政治基礎,大陸方面是否願意繼續兩岸官方互動,恐怕不無疑問。

就此而言,二○一六年五月二十日即將上任的民進黨新政府,仍有必要從二○一五年六月蔡英文訪美期間所提出的「在中華民國憲政體制下推動兩岸關係」,以及「對於『九二共識』這個事實的詮釋跟名詞的使用,兩岸繼續求同存異」兩大原則,提煉出與大陸「兩岸同屬一中」可以積極接軌的新兩岸論述,才能克服選後必將浮現的官方互動中斷的兩岸挑戰。

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