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財團法人海峽交流基金會

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兩岸直航的過去、現在與未來◆文/盧衍良(開南大學空運管理學系助理教授)

  • 更新日期:109-08-16

曾經,兩岸間的距離看似很近,卻何其遙遠,特殊的政治情勢,讓夾在兩岸間的台灣海峽,宛如一堵高牆聳立著。直到五十餘年後,一個農曆春節前夕,兩岸間的無形距離終於變近了!


回首兩岸直航發展

受制於兩岸政治情勢,自一九四九年至二○○三年間,兩岸之間並沒有民航交通往來。直到一九八○年代,隨著政治情勢轉變,陸方開始實施改革開放政策,我方也開放大陸探親,兩岸民間的交通運輸需求開始增加,旅客或台商透過港、澳、日、韓機場轉機進入大陸,成為當時最方便的交通模式。鑑於經由第三地轉機的空運模式費時費力並不便捷,時任立委的章孝嚴(蔣孝嚴)先生遂於二○○二年十月二十七日提出推動「大陸台商春節返鄉專案」構想,此議題很快便獲得各方熱烈回響,並成功於二○○三年農曆春節啟動。

二○○三年及二○○五年之「台商春節包機」,僅限於在大陸投資的台商及其家眷,並不包括在大陸求學的台灣學生以及以旅遊探親等為目的的台灣居民,限制頗多。其間,兩岸於二○○四年度商談春節包機可能性時,又因雙方各有主張未能獲得共識,致使該年度並無兩岸包機。直到二○○六年起,兩岸民航包機作法才開始有了較大變革,從僅限於在大陸投資的台商及其家眷,進一步開放為只要持有合法證件的台灣居民便可以購票搭乘,史稱「台灣居民春節包機」。

除了春節期間執行運輸任務外,二○○六年七月份更開放「專案貨運包機」,且自該年中秋節起,從「春節包機」進一步拓展為清明節、端午節、中秋節、春節等四個傳統節日的常態性「節日包機」;到了二○○七年,更擴及「緊急醫療包機」和貨運包機。二○○八年五月,大陸四川不幸發生汶川大地震,我方基於人道考量,旋即開始辦理「人道救援包機」,接返當時滯留四川的台灣旅客,並運送救援人員和救難物資到四川災區。


從包機走向定期航班

在兩岸多年推動的包機直航基礎上,為促進兩岸經貿關係發展,便利兩岸人民往來,二○○八年五月馬英九總統就任後,政府積極推動兩岸空運直航,在海基會與大陸海協會搭建的平台上進行平等協商。二○○八年六月十三日,兩岸兩會簽署「海峽兩岸包機會談紀要」,雙方於七月四日起啟動兩岸直航包機,既有的包機模式從原本的「節日包機」擴大為「週末包機」,並且開放讓大陸及其他國家人士搭乘,不再只限於台灣居民搭乘。二○○八年十一月四日,兩岸兩會簽署「海峽兩岸空運協議」,雙方同意在兩岸週末包機的基礎上,增加包機航點、班次,調整為客運包機常態化安排,客運包機增加為每週一○八個航班。自該年十二月十五日起,兩岸包機便開始轉型進入常態化,並且開放北航路截彎取直的直航,上海空管中心和台北區管中心在SULEM交界點直接管制交接。

二○○九年四月二十六日,兩岸兩會簽署「海峽兩岸空運補充協議」,雙方同意在台灣海峽北線航路的基礎上開通南線和第二條北線雙向直達航路,除繼續磋商開通其他更便捷的新航路,並同意建立航空安全聯繫機制,相互提供一切及時和必要的協助,共同保障兩岸航空運輸的飛行安全及旅客的人身財產安全。兩岸於二○○九年八月三十一日起開始實施兩岸客運定期航班,雙方客運班機增加為每週二七○班。隨後數年,兩岸歷經多次「海峽兩岸空運補充協議」文件修正,在不斷擴增客貨運航班數量與航點下,如今,兩岸航線每週已有八九○航班的規模,成長幅度驚人!


陸客來台中轉

相對於國際上各大知名機場的運作,桃園國際機場旅客轉機比例仍有成長空間,如何在既有基礎上透過增加旅客轉機比例,創造出對我方較有利之商機,已成為另一階段課題。過往陸客最主要是經由北京、上海、廣州與香港四個機場轉機,飛往美國、加拿大、澳洲、紐西蘭。此外,也會經由日本、韓國等地機場轉機,然而政策限制導致有轉機需求的陸客無法透過台灣各機場轉機。在我方旅客目前可以透過大陸各機場轉機前往歐洲地區的情形下,雙方顯然並未對等。有鑑於目前兩岸航線班次日益頻繁,兩岸間的航空路網儼然成形,如能促成陸方大量開放陸客自主要機場前來台灣轉機,勢必能增加我方航空業者使用第六航權飛航之利多。

在我方積極爭取下,二○一六年一月五日,大陸國台辦宣布開放重慶、江西南昌、雲南昆明等三個城市的陸客可以來台轉機,國籍航空業者多表達樂觀其成之立場。然目前開放並未全面,亦較偏重於陸方次要機場,未來如能全面開放於各主要機場,其經濟效益方能有效彰顯,除有利我方航空公司增加客源外,亦有利桃園機場增加轉機旅客人數,朝東亞航空轉運中心邁進。


兩岸攜手共創飛安

隨著飛航班次的不斷增加,兩岸航空器發生非預期故障之機會亦會相對增高,民航業者面臨機務維修作業上之問題與不便顯著增加。依據近年作法,航務作業多依集中簽派方式執行航務作業簽放,航空駕駛人員執照之認可及檢查則由業者進行擔保。適航作業部分,地面機械員(航空器維修工程師)以隨機方式,執行過境檢查及適航簽放,航空器登記證書、無線電台執照及航空器適航證書之檢查由業者進行擔保。惟此種作業模式在大規模兩岸航班情況下,造成民航業者在線上運作的諸多不便。

目前兩岸民航業界面臨的機務維修議題,諸如飛機緊急狀況處理、飛機零組件使用,甚或維修資源分享等皆是重點項目。兩岸當前航班對飛,自開放定期航班以來,包括人員資格、證照承認、航材使用、適航掛籤等問題均需要獲得解決。由於台灣僅有十個航點,對陸籍航空來說負擔較小,但我方業者飛航到大陸的航點有六十一個,過往因航班數量甚少尚可勉強應付,然如今每週八九○班的規模,實已不能同日而語,其所影響之層面不僅是航空公司經濟效益問題,更是飛航安全管理層面之隱憂。在兩岸未有配套機制之時,縱然兩方機務維修能量均具備國際水準要求,實際運作時仍形同雙方航空器互飛到一個不具備維修能量的航點。因無法使用對方修護資源,致使雙方航機一旦於另一方機場發生機務維修上之問題,諸如飛機緊急狀況處理、飛機零組件使用,維修資源分享等,便將存在高風險性,並不符合飛航安全管理初衷。

有鑑於此,經過長達七年的努力,兩岸兩會已於二○一五年八月二十五日在大陸福建省福州市簽署「海峽兩岸民航飛航安全與適航合作協議」,並於二○一五年十二月三十一日正式生效。初期雙方先按各自規定處理,我方民航局後續還需要派員到對岸我方業者有使用的維修棚廠做認證,未來兩岸建立一致標準後,包括訓練機構、模擬機與維修棚廠等資源都可共享,有利我方產業發展。


推動兩岸飛航事故調查機制

二○一五年二月四日,復興航空於台北市基隆河發生空難,機上多名陸籍旅客不幸罹難,讓推動兩岸民用航空飛航事故調查合作及作業機制之必要性與急迫性正式浮上檯面。根據國際民航空約第十三號附約的精神,為了能夠有效找出原因,避免類似事故再度發生,一旦航空器發生不幸事故時,需要結合航空器的設計與製造國、發動機的設計與製造國、航空器註冊國,以及航空公司國籍國等共同組成團隊進行調查。罹難者國籍國雖然並未歸屬調查團隊之中,然而根據十三號附約的精神,仍可以透過主導調查的國家了解飛航事故調查過程,為其國籍罹難者保障應有權益。

兩岸政治情況特殊,國際民航公約第十三號附約未能全然適用,以復興空難為例,因陸方不屬於前述需參與調查之成員國家,影響層面尚小。然目前兩岸航班正不斷成長,兩岸雙方若能及早共同會商建立合宜機制,在不幸發生事故時作最有效率之合作,將可以避免實際發生時可能導致的爭議,對兩岸目前民航產業的發展,將有更為正面的影響。


讓兩岸的天空更加安全

兩岸之間從長達五十多年的互不通航,逐步破冰到如今每週近九百航班的飛航榮景,兩岸民航的合作發展確實存在其必要性。未來,除了期許兩岸仍能不斷增加需求創造更大商機外,亦企盼雙方能以互助互容之胸襟,更積極全面推動「陸客來台中轉」與「海峽兩岸民航飛航安全與適航合作協議」之細部項目。此外,也企盼能夠在推動「兩岸民用航空飛航事故調查合作及作業機制」上有所突破,讓兩岸的天空更加安全。

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