兩岸交流以來，經貿互動頻繁密切，同時也衍生社會治安等非傳統安全問題，對兩岸人民和社會均造成相當程度的困擾，亦增加台灣和大陸維持社會安全與秩序的內政成本。在全球相互依存的環境中，非傳統安全問題勢必產生敏感性與脆弱性相互依賴的效應，是兩岸皆須嚴肅面對的課題。二○○九年四月二十六日，第三次江陳會談簽署「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」（以下簡稱「司法互助協議」），建構制度化協處機制，更務實、更具深度和廣度，有效防制兩岸跨境犯罪問題，確保兩岸人民福祉及社會安全。

兩岸建構共同打擊犯罪機制之歷程

自一九八七年十一月政府開放民眾赴大陸探親後，兩岸民間社會交流持續熱絡，經貿互動頻繁、互賴程度遞增，同時也衍生諸多兩岸人民往來的問題。兩岸紅十字會組織遂於一九九○年九月十二日簽訂「金門協議」，作為兩岸執行遣返偷渡犯及刑事犯的主要依據，開啟兩岸共同打擊犯罪之里程碑。然而，兩岸犯罪份子、犯罪組織利用兩岸分治的政治現實，以及法制規範、執法目標及能力各不相同等因素，基於共同利益的驅使，經由策略聯盟途徑，形成共犯結構網絡，從事非法移民、洗錢、槍毒違禁品走私、網路、金融和電信詐騙等跨境犯罪活動，其影響範圍已不再侷限於台灣，同時亦影響大陸、香港、澳門等地，也擴及鄰近國家、區域或全球。

所謂犯罪無國界，欲有效打擊犯罪必須掌握先機、重視時效性，才能達到有效防制犯罪成效。基於此，一九九六年，刑事偵防協會盧毓鈞榮譽理事長率團赴大陸參訪，為兩岸警方交流之濫觴，正式開啟兩岸警務交流。二○○一年十二月，盧榮譽理事長協同刑事局人員赴大陸進行高層參訪，針對通緝犯、刑事犯的遣返方式，不限定海運，必要時可加列空運；遣返地點不限定金門、馬祖，必要時可擴及第三地例如香港、澳門（泛稱「澳門模式」）達成共識，為兩岸合作打擊犯罪帶來新契機。二○○五年七月，由刑事局派員前往澳門與大陸公安部人員研商，建立兩岸合作共同打擊犯罪聯繫窗口。隨後，建構兩岸警務個案合作模式，例如二○○八年七月，刑事局派員與大陸公安部、福建省公安廳達成加強個案合作、優先打擊跨境電信詐欺犯罪之共識。

有關兩岸共同打擊毒品走私犯罪活動，二○○六年之前，兩岸緝毒機關並無往來；二○○六年四月下旬，法務部調查局與大陸福建省緝毒機關循小三通模式建立緝毒合作機制後，始建立兩岸緝毒情資交換、案件偵查合作之里程碑。此外，自二○○六年起，由大陸、香港、澳門及台灣輪流舉辦「海峽兩岸暨香港、澳門警學研討會」，與會人員涵蓋四地學術界及實務界，藉此建構兩岸共同打擊犯罪學術研究與實務交流平台，建立合作共識，迄今已舉辦十屆，成果豐碩，廣受各界肯定。兩岸在「金門協議」後歷經十九年的協商，於二○○九年四月二十六日簽署「司法互助協議」，就兩岸進一步深化共同合作、防制犯罪活動極具正面意義，並展現良好執行成效。

兩岸簽署「司法互助協議」後之合作治理與實踐

一、以「司法互助協議」為合作治理架構

「司法互助協議」為兩岸主管機關在共同打擊犯罪、人員遣返與相互協助送達司法文書、調查取證、罪犯接返等司法互助事項，提供明確的合作架構，逐步建立制度化協處合作機制：

第一，建構聯繫機制。兩岸為即時進行情資交換、案件協查與合作辦案，警政署刑事局陸續與大陸公安部、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省公安廳、上海市、廈門市公安局建立聯繫窗口，以提升雙方合作辦案效能。

第二，採取合作治理模式。針對重大、急迫之具體個案，指定個案聯繫窗口，提升偵辦速度與效率；必要時，兩岸同步展開查緝行動，以擴大打擊成效。

第三，加強犯罪情資交換。據統計，截至二○一六年一月三十一日，我方傳送大陸公安單位之犯罪情資三○○八件，接獲大陸公安單位傳送我方之犯罪情資一○○五件。

二、「第四屆海峽兩岸暨香港、澳門警學研討會」凝聚合作治理共識

二○○九年十二月十四日至十九日，我方於台北圓山大飯店首次主辦「第四屆海峽兩岸暨香港、澳門警學研討會」，藉由學術研討會平台就新興跨境犯罪手法、偵查技術等議題，加強實務工作交流，強化兩岸共同打擊犯罪合作的共識。

三、推展兩岸共同打擊犯罪合作治理新里程

二○一○年十月，警政署王卓鈞前署長率團赴大陸進行高層會晤及警務交流，推動兩岸共同打擊跨境詐欺犯罪，促成多項具體共識。例如二○一一年三月達成「兩岸警方跨第三地共同打擊電信詐欺犯罪」合作機制；自二○一一年五月至二○一二年十二月共執行「○三一○專案」等六項專案，建立兩岸警方跨第三地合作共同打擊詐欺犯罪之新模式。

此外，協議也開啟兩岸合作打擊毒品犯罪新的里程碑。近七年來，兩岸在「全面合作，重點打擊」原則下，查獲毒品數量屢創新高。大陸「二○一五禁毒報告」特別提及與法務部調查局毒品防制處禁毒執法合作，顯示大陸相當重視兩岸緝毒合作。二○一三年十一月，刑事局在桃園機場破獲陳○安等跨境走私毒品犯罪集團，查扣高純度海洛因磚二二九公斤，是台灣海洛因走私案件歷年第二大量，亦是航空貨運走私第一大量。該毒品犯罪集團成員活動，橫跨兩岸及東南亞各地，經兩岸警方兩年多不斷情資交換、案件協查，破獲毒品犯罪集團組織，彰顯兩岸緝毒工作策略與成效。

「司法互助協議」簽署前後效益評估

一、兩岸共同打擊犯罪執行成效

「司法互助協議」生效迄今（二○一六）年一月三十一日止執行成效如下：

(一)案件協查及共同偵辦。據法務部統計，我方相關執行單位，共計與陸方合作偵辦各類跨境犯罪案件一七六件，查獲嫌犯八七○七人，平均每月一‧五九件，較「司法互助協議」生效前平均每月○‧二四件大幅成長五六三％。另據警政署統計，兩岸警方共同合作偵破跨境電信網路詐欺犯罪計八十五件六八五七人。二○一五年全般詐欺案件發生數二一一○○件、財損金額新台幣三三‧八億元，較「司法互助協議」生效前一年案件減少一九八六三件（負四八‧四八％）、財損金額減少約八二‧三億餘元（負七○‧○四％）。

(二)人犯遣返。警政署洽請大陸公安單位協緝遣返之刑事犯與刑事嫌疑犯計四○二人，每月平均遣返五‧○九人，較「司法互助協議」生效前每月平均遣返一‧八四人，增加一七七％。

(三)人員工作業務交流。據統計，我方邀請陸方來台參訪交流九十一次，應陸方邀請赴陸參訪交流六十六次，合計一五七次。較「司法互助協議」生效前四年之二十七次顯著增加，有助於雙方累積互信與共識，提升共同打擊犯罪成效。

二、兩岸共同打擊犯罪效益評估

(一)打擊跨境犯罪列為當前工作主軸。以往兩岸共同打擊犯罪僅限於個案合作偵辦；「司法互助協議」生效後，將打擊跨境犯罪列為工作主軸，共同合作偵辦擴大同步查緝，成效顯著樹立合作典範。

(二)增設辦案聯繫窗口強化偵辦效能。鑑於過去洽請大陸公安單位協助事項，均需透過公安部港澳台辦中轉，影響偵辦時效。「司法互助協議」生效後，警政署刑事局積極與大陸公安部刑偵局、禁毒局與江蘇省、浙江省、福建省、廣東省公安廳、上海市、廈門市公安局建立制度化聯繫窗口，得不限案類進行情資交換、案件協查、合作辦案，強化偵辦效能。

(三)開創警務高層會晤研商交流。「司法互助協議」生效後，兩岸警務交流從委由刑事偵防協會進行的執行層級，提升至進行十次警務高層會談，達成兩岸合作共同打擊犯罪不受政治因素影響之共識，警務交流邁向新的里程碑。

(四)擴展兩岸跨第三地共同打擊犯罪。「司法互助協議」生效後，兩岸警方建立兩岸跨第三地共同打擊電信詐欺犯罪合作機制，多次於第三地偵破跨境詐欺犯罪案件，展現具體成效。

兩岸跨境合作發展策略與展望

全球化時代，相互依賴程度與日俱增，形成全球性風險。兩岸宜從全方位綜合性安全與非傳統安全概念為出發點，以兩岸人民福祉為依歸，共同防制跨境犯罪等非傳統安全問題。觀察兩岸社會交流成效，主要繫於交流網絡的結構與相互信任機制的建立，而「網絡」與「信任」這兩項重要的社會交流評估指標，也是兩岸營造共同利益的基礎。就此而言，兩岸簽署「司法互助協議」對維護兩岸社會安全、人民健康與福祉，具有指標性意義。

展望未來，兩岸應在「司法互助協議」基礎上，採取全球治理概念及合作治理策略，以合作取代競爭，建構安全社群。兩岸應持續秉持「打擊犯罪不分畛域」，強化合作共同打擊犯罪活動，進一步積極擴展與各國進行跨國合作，期能有效因應各類非傳統安全威脅之挑戰，共創對等、互惠、雙贏的局面，確保兩岸人民生命財產安全與社會治安，維護區域安全與穩定。