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財團法人海峽交流基金會

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兩岸合作 民生為念◆文/陳慧瑜

  • 更新日期:109-08-16

早上起床,打開水龍頭,水汩汩流出,可以用來洗漱、煮一頓豐盛的早餐,享受早晨時光的小確幸。然而,如果有一天,水源不再穩定供應,烹煮的食材不再安全,公共場所傳染病肆虐,地震或強颱的預警失準,這樣的生活,你敢想像嗎?

所謂「民生無小事」,每天的食、衣、住、行,最貼近每個人的生活,也最讓民眾「有感」。但是,在全球化的今天,原本應屬一國內政的民生問題,也一樣「全球化」了。舉凡水源、食材、傳染病、災害,藉由人員、貨物的跨境移動,或是天氣系統與地球板塊的跨境連動,每個國家都有可能受到他國的跨境影響。不過,從另一個面向來看,也是拜全球化資訊通訊科技的發達以及全球治理概念的興起,給了世界各國跨境合作處理各項民生問題的新契機。


兩岸合作民生議題

兩岸在地緣上極為接近,人員與貨物往來日趨頻繁,部分產業經過多年的發展,也已構成橫跨兩岸的產品供應鏈,因此跨境影響的問題更為突出。二○○八年九月大陸爆發乳製品受三聚氰胺污染事件,國內部分廠商受到波及,便是由於進口大陸含三聚氰胺的產品作為其產品原物料所致。

乳製品於市面上非常常見,舉凡奶粉、奶精、三合一咖啡、麵包、起司、瓶裝飲料、手搖杯等,都是一般民眾經常食用,甚至是天天食用的產品。天天食用的產品受到污染,是非常嚴重的食品安全問題,因此三聚氰胺事件爆發時,引起消費者巨大的恐慌。

此次事件讓社會大眾驚覺,兩岸的食品工廠在不知不覺中早已緊密相連,產品製造的上下游廠商橫跨兩岸,串起一個涵蓋兩岸的完整供應鏈。在此情況下,大陸的食品若不安全,將直接威脅到台灣民眾的健康。台灣的食品安全主管部門已無法像過去僅在國內管轄範圍內建構安全防護網,當食品供應鏈已橫跨兩岸,這張網便有必要延伸至台灣海峽對岸。兩岸的食品安全合作,箭在弦上,勢在必行。


食的健康   食的安心

三聚氰胺事件突顯出兩岸食品管理的重要性與急迫性,而該事件爆發的時間點,正好在兩岸剛恢復制度化協商之時,因此開啟兩岸食品安全合作的契機。二○○八年五月台灣第二次政黨輪替,國民黨重新執政,兩岸恢復協商與對話。同年九月,三聚氰胺事件爆發,政府迅速透過海基會與大陸海協會取得聯繫,並於九月二十八日組成專家團與大陸進行溝通,十月六日初步建立食品安全直接聯繫管道及通報機制。為了進一步使兩岸食品安全處理機制制度化,雙方同意將兩岸食品安全列為第二次「江陳會談」協商議題,並於十一月四日第二次「江陳會談」上順利簽署「兩岸食品安全協議」。

依據協議,雙方皆有義務就影響兩岸民眾健康的重大食品安全資訊及突發事件即時通報,並建立「緊急磋商、交換訊息、暫停生產及輸出、即時下架、召回產品」等處理機制。如此一來,雙方的食品安全主管部門就能夠充分掌握訊息,儘可能防止不安全產品流入市面;即便已經流入市面,也能即時處置,將危害降到最低。同時,協議也使雙方的食品安全主管部門「搭上線」,雙方透過業務主管部門的定期會商與互訪,瞭解對方的食品衛生制度規範、檢驗技術與監管措施,有助於進行「源頭管理」,降低不安全食品流入的風險。

「兩岸食品安全協議」生效迄今,即時通報及查詢問題食品訊息已近三千件,為民眾的健康嚴加把關。包括塑化劑、油品混充等,兩岸均透過管道通報產品流向與處置情形。至於民眾日常食用的大陸進口蔬果、調味品等,在邊境查驗時一旦發現不合格,便依法封存或予以銷毀。同時,政府也將我方檢驗法規、標準等相關資料給陸方轉知大陸生產廠商,採取改善措施,讓民眾食的健康、食的安心。


泛食品安全合作議題

食品安全問題涵蓋範圍廣泛,若僅針對一般的進口食品進行管理,將遺漏其他「非典型」食物進入民眾口中的可能性。例如,我國進口的中藥材約有九成來自大陸,其中約八成當作食品食用;飼料則為食物鏈的一環,食用受污染飼料的畜禽若再被人類食用,亦會對民眾的健康造成危害。為了填補這些管理上的漏洞,將食品安全防護網建構的更加綿密,針對中藥材的管理,有「兩岸醫藥衛生合作協議」規範;至於飼料,則有「兩岸農產品檢驗檢疫協議」把關。

二○○九年十二月二十二日第四次「江陳會談」上簽署的「兩岸農產品檢疫檢驗合作協議」,建立兩岸通報平台,就影響兩岸民眾與動物健康的重要飼料衛生安全訊息及突發事件,進行及時通報。農委會也加強飼料輸入的邊境查驗,凡不符合規定者皆退運或銷毀,防杜其進入食物鏈中,危害台灣民眾的身體健康。

至於二○一○年十二月二十一日第六次「江陳會談」上簽署的「兩岸醫藥衛生合作協議」,則確立中藥材進口源頭管理,中藥材可透過「源頭管理」、「邊境抽驗」及「市場抽查」三道程序把關,而大陸中藥材進口台灣,需先自行檢驗,並附上大陸質檢總局檢驗證明,符合我方標準才能輸入。


傳染病的防治與人道救治

除了吃入口中的東西,另一個對民眾健康產生跨境危害的,是傳染病的傳播。二○○三年SARS疫情爆發,因兩岸未建立聯繫、通報與合作的機制,使我國無法取得最新疫情資訊,形成防疫上的一大障礙;反觀二○○九年H1N1新流感大流行,雙方及時透過研討會的召開,精確掌握最新疫情,適時採取防疫措施,終於有效化解危機。這個經驗,讓兩岸雙方都瞭解到在傳染病防治上,建立合作機制的重要性。

經過雙方的努力,二○一○年十二月簽署的「兩岸醫藥衛生合作協議」中,雙方同意平時定期交換檢疫、防疫資訊,建立疫情通報的正式管道,使我方能夠清楚掌握大陸地區傳染病流行情形,進而研擬防疫策略。協議生效以來,大陸已就H7N9、MERS等疫情即時通報我方,對於跨境疫情的防治,有莫大助益。

兩岸民眾的生命安全在境內受到威脅時,有賴雙方政府建置的醫療系統進行救治,但隨著兩岸跨境移動日趨頻繁,兩岸民眾在對岸旅遊、經商或求學時發生重大事故,亦需對岸提供「緊急救治」的保障。「兩岸醫藥衛生合作協議」的另一個重要內容,便是提供緊急救治措施,並建立相互通報傷患資訊的機制。

協議簽署至今,兩岸人民的「緊急救治」已發揮極大的功能。二○一二年二月大陸交流團在花蓮發生重大車禍意外,以及二○一三年四月在大陸湖南省張家界發生我國旅客搭乘的遊覽車翻覆意外等,即立刻透過相互通報聯繫機制通報傷患資訊;去(二○一五)年六月發生的新北市八仙塵爆意外,我方也就受傷的大陸學生提供緊急救治措施,確認傷患身分並通報陸方。


確保通報管道暢通  降低跨境負面影響

事實上,兩岸合作降低跨境負面影響的核心,便是設立聯繫窗口,建立相互通報的機制。不論是上述的食品安全、傳染病防治、人道救治,甚至是核電安全、地震或氣象的監測,都涉及了兩岸相互通報與資訊的交換。兩岸聯繫的管道越暢通,溝通越有效率,越有助於縮短解決問題的時程,使一方對於另一方的情況能夠直接、迅速且確實的掌握,而「及時性」與「正確性」,正是處理任何緊急事故的關鍵。

以「兩岸核電安全合作協議」為例,根據該協議的緊急通報規定,兩岸每季以傳真方式,雙方輪流執行緊急應變通聯測試,建立起核電安全資訊交流及事故通報聯繫預警機制;再以「兩岸地震監測合作協議」與「兩岸氣象合作協議」為例,協議簽署後,雙方積極交換地震與天氣資料,提升雙方的預報與預警能力,為兩岸人民的生命財產安全,做最周全的保障。


除了預防  還要興利

 兩岸合作民生議題,消極面是預防各種負面的跨境影響,積極面則是為兩岸人民創造更多的利益,而「金門供水」就是為人民「興利」的顯著例子。

金門位處離島,礙於地形關係,加上雨量較少,水庫蓄水量不足,水資源較為匱乏。近十年來,隨著金門經濟建設和開放旅遊觀光,用水量逐年增長,缺水問題更加突出。過去金門曾採取從台灣本島運水、海水淡化等方法來緩解缺水問題,但是海水淡化成本太高,不能用作日常生活用水。而從台灣本島運水,一次運水量不及金門一天用水的二十分之一,顯然是杯水車薪。

早在上世紀九○年代,兩岸專家就提出,可考慮從福建引水解決金門缺水問題。之後兩岸先後組織專家進行考察、交流,並進行從福建沿海向金門通水的工程規劃和可行性研究。二○○八年之後,兩岸推進向金門供水計劃的步伐加快。經過多年的努力,《金門自大陸引水購水契約》終於在二○一五年五月下旬金門「夏張會」拍板定案,由金門縣自來水廠與福建省供水公司簽訂三十年購水契約,透過陸地與海底管線配送,陸地管線由陸方出資建設,海底管線則由我方出資施工,預計於二○一七年完工通水。

「金門供水」是兩岸合作民生議題的重要嘗試,其建立起的「共同治理」與「協同運作」模式,為未來兩岸其他民生議題的合作樹立新的典範。有了這次合作的經驗,未來金門所面臨的海漂垃圾、盜採砂石、廈漳泉金共同生活圈等議題的商談,將減少許多摸索的時間;這次經驗也可作為其他兩岸民生合作議題(例如兩岸環保合作協議)的參考,使合作內容更為具體可行。


建構兩岸治理模式

  當世界各國為因應全球化的跨境影響而喊出「全球治理」時,隨著兩岸往來逐漸正常化,「兩岸治理」也日益顯露其重要性。目前兩岸所簽署的協議,在聯繫管道建立上已具初步成效,並在預防與管理上發揮一定功能。隨著兩岸商談議題日益具體、合作的內容日益深化,將有賴雙方政府的智慧,提出更多具體可行的「兩岸治理」模式,真正「以民生為念」,將民生小事當作心裡頭的大事處理,為兩岸人民謀求更多的福祉。

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