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財團法人海峽交流基金會

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二○一六年大陸兩會與對台政策之研析◆文/蔡文軒(中央研究院政治所助研究員)

  • 更新日期:109-08-16

二○一六年三月,大陸召開第十二屆全國人民代表大會第四次會議。時值中國經濟放緩,發展轉折走向嚴峻的時刻,而在台灣政治上,民進黨即將在五月份「完全執政」,因此,今年三月份舉行的「兩會」,在對台政策的宣示上,具有一定的意義。正如大陸海協會會長陳德銘在三月六日受訪指出的:「現在是兩岸關係的重要關鍵時期」,可說是極為重要。

值得注意的是,部分媒體在會前曾指出,習近平今年兩會期間,應不會再對兩岸關係發表看法。但在三月五日,習近平卻在會見上海代表團的場合,重申其對台立場,並在晚間,由大陸央視《新聞聯播》,獨家播出當日下午習近平於會見上海代表團時,對當前兩岸關係發展的意見。由此可見,今年兩會對於對台政策的宣示,具有一定的重要性。


面對台灣當前政治變局 習近平已落槌定調

具體而言,我們可從部分跡象觀察出本次「兩會」信號的不尋常之處。首先,是政協主席俞正聲在「兩會」前,也就是二月二日中共中央對台工作會議上,首提「習近平對台重要思想」。鑑於這類論述在過去中共中央對台政策講話與會議並未出現,可能宣示習近平對當前的台灣變局,已有重要戰略部署,且凝聚相當共識。此外,亦有要求黨內同僚跟緊最高領導習核心方向的意義。

再來,則是本次兩會上,大陸重要領導人如習近平、李克強、俞正聲皆圍繞兩岸關係密集發聲,密度、頻率雖高,重點略有不同。先是政協開幕式上,俞正聲的《政協工作報告》中,明確出現「反『台獨』」字樣,是本屆政協任期三年內的首次。在報告中,則未提推進官方交流。而在人大開幕式上,李克強《政府工作報告》中的涉台論述字數,為上任以來最少的一次。除重提「反『台獨』」外,尚加入「維護國家主權和領土完整」的表述,且未提連續十多年有提的「推進兩岸協商/談判」字眼。考量《政府工作報告》需由國務院各部門醞釀草擬意見的政策過程,這極可能說明當前「維護國家主權和領土完整」的政策優先性,已高於兩岸協商工作。更值得注意的是,這有可能代表有關涉台政策,國安/外事部門發言權,已高過既有涉台部門(如國台辦系統)的意見。

而在習近平的發言中,他強調:「對台大政方針是明確的、一貫的,不會因台灣政局變化而改變,將堅持『九二共識』政治基礎,繼續推進兩岸關係和平發展。」此外,他也指出,上海及周邊地區有不少台資企業,與台灣方面的人員往來和交流合作比較多,不應讓兩岸同胞失望等。上述發言,顯見習近平已宣示對台大政方針是「不變」的。這可能意味著,民進黨政府在五月執政時,將面對大陸政府的對台政策底限,較無迴旋空間。而在談話場合的選擇及對象上,習近平於人大上海代表團審議時發表講話,對象是台資企業、雙方商務人員往來等,更可能預示,未來對台工作,主要是限於民間交流層次,暫時不會再向上延伸。若涉及官方對談層次,將採冷處理,大陸將端賴台灣新政府上台之後的立場宣示,再「聽其言,觀其行」,做出相對的因應。

最後,則是從習近平的談話內容觀察。習提及了:「維護國家主權和領土完整,絕不讓國家分裂的歷史悲劇重演。這是全體中華兒女的共同心願和堅定意志,也是我們對歷史對人民的莊嚴承諾和責任。……實現中華民族偉大復興需要兩岸同胞攜起手來同心幹。」使用「偉大民族復興」與「維護國家主權」等詞彙,在講話內容與反台獨並置,是具黨內意識型態意義的宣示表態。習近平等同於將「遏止台獨勢力」目標,涵蓋至其念茲在茲「中國夢」的意識型態論述。若說習近平將台灣問題納入中國夢框架,牽涉到「中華民族的偉大復興」,也就更意味著,在處理台灣問題,尤其遏止台獨勢力上,沒有妥協空間。


對台不變「立場」的政策意義

面對五月份民進黨政府「完全執政」,大陸對台政策究竟會有何種程度的調整,有哪些政策是「不變」的?具體來說,習近平所指出的對台方針「不變」是:「堅持『九二共識』政治基礎,推進兩岸關係和平發展」。但假設未來兩岸雙方在政治基礎上不存在共識,那兩岸關係和平發展就僅存在民間層次,這個論述和過去並沒有相異。換言之,方針的「不變」,指的談判前提的不變性,若前提的不變性遭到一方破壞,那下階段關係發展可能性就由此限縮。

就此,「兩會」期間大陸領導人反覆提及「維護國家主權和領土完整」,是重要的政治訊號。大陸在未來的相關政策,將體現在維護統一,以及維護南海、釣魚島等主權議題。甚至在未來的國際組織或交流場合,若新政府向台獨的光譜靠攏,也可能出現大陸單方面消極抵制、甚至更嚴峻的手段。從整體面向來看,未來交流可能主要是通過兩岸民間團體等非官方層面的管道來實現,「寄希望於台灣人民」。這個扁政府時期常見場景,是否會再次重演,值得觀察。

進一步而言,民進黨在選後的兩岸政策表述或許有所調整,但仍未取得大陸政府認可。關鍵是,民進黨在執政前,仍未正面回應「九二共識」,是大陸方面不會在兩岸關係做出貿然宣示或重大變動的主要理由。就此,大陸外交部長王毅於「兩會」期間受訪,澄清他在美國的「憲法說」,是要表達「台灣問題是中國的內政問題,不是外交事務」,並重申會堅持「九二共識」,也等同否定類似揣測。


陸方涉台政策恐將欠缺彈性

就此,大陸部分官方媒體多將本次「兩會」的涉台政策聚焦於「堅持九二共識」與「堅決遏止台獨」,顯示官方口徑極為一致。大陸國台辦主任張志軍受訪時指出的「大陸在維護國家主權和安全的重大問題上立場鮮明堅定,這一點上任何人都不要懷疑」,顯示陸方的涉台政策信號也極為明確。大陸方面期望未來台灣新政府,能做到對兩岸關係有所助益的政策方向,但就客觀情勢與當前台灣民意來說,統獨分野明顯,各有勢力,短期間內恐怕無法令大陸完全滿意。

舉例來說,在本次「兩會」,「加強兩岸基層和青年交流」、「兩岸一家親」和兩岸命運共同體的理念,首次為陸方強調。這說明陸方寄希望於台灣人民,希望將涉台政策深入民間、從基層做起,讓台灣多數民眾確實感受到陸方的善意。但從現實來說,假設兩岸和平紅利在馬政府執政時期,已如大陸方面宣稱是「利空出盡」,如何在民進黨政府執政時,拓展民間交流,顯然令人質疑。若陸方的涉台部門欠缺類似體認,未來兩岸任一方也沒意願降低談判門檻,兩岸關係的「低盪期」恐將極久。而在客觀條件上,國民黨的敗選,已說明了類似「和平紅利」模式是此路不通。若這種交流模式不做出轉變,讓台灣多數民意能感受陸方善意,這種涉台政策的效果仍將有限。


不體察台灣民意 對台政策難有具體成效

展望本次「兩會」期間,大陸提出的涉台政策方向,可以由下面幾點來統整。首先,陸方的談判底限已徹底展現,「堅持九二共識」與「堅決遏止台獨」為兩個最重要的政策信號。其次,是本次的政策方向意涵,已由最高領導人習近平一槌定音,沒有任何妥協。關鍵在於台灣新政府如何有效回應,而陸方也期望新政府上台後,能做出明確宣示,再來做應對。最後,則是政策雖有新意,未來兩岸關係拓展方向將朝民間著手、深入基層,但從客觀現實來說,效果恐怕有限。陸方的惠台政策若繼續限於台灣少數,以「收買民心」為考量去進行政策鋪陳,而不體察台灣民意對大陸的戒慎,是源於對其獨裁體制的不信任,則台灣多數民眾可能難以感受陸方的善意,習近平的對台政策也恐怕缺乏具體成效。

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