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財團法人海峽交流基金會

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習近平的軍改之路與挑戰◆文/王高成(淡江大學國際研究學院教授兼院長)

  • 更新日期:109-08-16

大陸國家主席習近平自二○一三年上任即積極推動各項國內外政策的改革,二○一五年「九三大閱兵」活動時,他宣布將裁軍三十萬,釋放大陸將進行軍事改革的訊息。二○一五年十一月,習近平在中央軍委改革工作會議上發表重要講話,直接對軍事改革做出方向指導。十二月三十一日,解放軍陸軍領導機構、火箭軍、戰略支援部隊等三個軍種單位成立,正式啟動大陸軍改之路。


軍改的主要內容與權力意涵

依據今(二○一六)年一月一日中共中央軍委印發的《關於深化國防和軍隊改革的意見》,大陸軍改的方向是要建立「軍委管總、戰區主戰、軍種主建」的原則,主要內容包括:一、領導管理體制改革,包括調整軍委機關、總部制改為多部門制;二、 聯合作戰指揮體制改革,主要是取消原本的大軍區,改制為東、南、西、北、中五大戰區。

四總部職能的調整,從「總部制」走向「多部制」,不只是名稱轉變,而且是組織功能與權力的重新劃分。總參謀部、總政治部、總後勤部、總裝備部這四總部過去一向是解放軍的權力核心,曾有權力過大影響中央軍委領導的傳聞。例如總參謀部號稱「天下第一部」,就是因為主管作戰與情報這兩項軍隊最重要的事務,特別是過去解放軍由於沒有陸軍總部,總參謀部等於陸軍的實際總管,而在七大軍區皆由陸軍出任軍區司令的情況下,總參謀部自然成為解放軍權力核心。現今相當於陸軍總部的陸軍領導機構成立,總參謀部改為「中央軍委聯合參謀部」專管作戰指揮,情報業務則移至戰略支援部隊,功能單純化後權力也大幅削弱。

總政治部與總裝備部過去同樣也有權力過大,甚至成為軍中貪腐溫床的問題,例如徐才厚出身總政系統、郭伯雄掌握了總裝系統。原由總政治部兼管的監察、保防與軍法系統,現在調整至中央軍委紀律檢查委員會與政法委員會,總政在軍中人事上已無法隻手遮天。過去總裝備部除總管各軍種武器、裝備的研製外,還兼管國防科工委時代所傳承的航天單位。現今在「軍種主建」原則下,武器研發將回歸各軍種,航天相關基地也劃歸戰略支援部隊,總裝的功能將大不如前,甚至不排除與總後勤部合併。

因此,從組織功能的角度來看,解放軍的軍改的確有走向專業化與應對未來戰爭的目的,但從人事安排的角度看,也不排除習近平利用軍改機會,進行權力調整以強化其對軍隊的掌握,例如過去大多由陸軍擔任的軍委副主席,此次由空軍上將許其亮出任。這雖然可解讀為未來陸軍已不再獨大,空軍與海軍都有機會擔任軍委二把手,但也可解讀為許其亮曾有在福建與習共事的經驗,習近平期望透過其稀釋徐才厚與郭伯雄長期掌握的陸軍權力,進一步掌控解放軍。配合之前九三閱兵時提出的裁軍三十萬,這些組織的調動也是為了調整人事以掌握軍隊,鞏固習近平的權力。


軍改對解放軍作戰能力的影響

取消大軍區改制為戰區,從軍事作戰的角度而言,將提升解放軍三軍聯合作戰的能力。早在二○○三年伊拉克戰爭後,解放軍便展開了有關聯合作戰的研究,除大量翻譯美軍著作與相關論述外,對軍事科技尤其是資訊化與機械化的投資更是不遺餘力。事實上,這個解放軍術語稱之為「一體化聯合作戰」的概念,已成為其長程發展目標。然而,在實際進行演習時,卻發現最大的困難不在於科技,而在於軍區制度下大陸軍本位主義的制約。解放軍雖然理解現代戰爭中必須陸、海、空以及火箭軍的配合才能達成任務,但各軍種文化不同,原本就協調不易,尤其在大陸軍主義下,海空軍難以協調,無法形成一個整體。然而現在大陸的主要安全威脅卻是來自海上,而不是陸上。由陸軍出身的大軍區司令員主導戰局發展,容易有外行領導內行的現象,無法落實聯合作戰。

將大軍區轉成戰區,設立聯戰司令部,相當程度是借鏡美軍經驗,但若說解放軍將成為美軍的山寨版,也小看了大陸軍改的困難。過去解放軍沒有陸軍司令部,但七大軍區司令員均出身陸軍,相對於海空軍各只有一位司令,等於有七位地位相當的陸軍司令。未來要因應海上的聯合作戰,勢必得提升海空軍地位,不排除某些戰區司令員改由海空軍出任,如此將縮減陸軍的將官員額,容易引起陸軍反彈。原本傳聞調整為四大戰區,最後變成五大戰區,得以增加一個戰區司令員額,第一波出爐的五大戰區司令員也全由陸軍出任,都頗有妥協意涵,未來是否會再調整為由海空軍出任,值得關注。


軍改可能面臨的困難

這次大陸軍改組織調整的幅度非常大,但在轉型之間難免會有問題產生,可能面臨的困難將包括以下三點:

一、陸軍地位嚴重限縮,不排除遭陸軍抵制

以往解放軍只有海、空軍司令員,地位與七大軍區司令員相當。軍改後成立陸軍領導機構、火箭軍、戰略支援部隊,加上原本的海、空軍,解放軍將有五個軍種單機構。七大軍區改為五大戰區,不僅使司令員額變少,也使其地位降至軍種司令之下,陸軍私下抵制的可能性不能排除。

二、組織調整複雜,可能遇到反彈

大陸軍改採由上至下的組織調整,等於逐級打破以往的人事體制,又大量裁撤軍隊人數,愈往下層將愈複雜,各階層的反彈可以預料。被迫離職官兵若缺乏合理安置,有可能引發社會問題。大陸雖然設置「軍區善後工作辦公室」作為處理過渡期的單位,並透過「軍民融合」的模式「轉介」幹部,但能否發揮效用,或只是形成另一種模式的貪腐,都會是未來解放軍的挑戰。

三、各軍種組織文化不同,磨合期將很長

以一體化聯合作戰為目標的組織重建,牽動的不只是單位本身,還包含軍種文化。要磨合不同的組織文化成為一能聯合作戰的整體,決不是短期可以奏效,必須經過不斷的教育、訓練、驗收、演習,才能逐漸成功。這兩年習近平以貪腐之名,法辦了兩位前任軍委副主席、十數位高級將領,建立了足夠威望,相當程度的壓抑了可能遭到的抵制與反彈。因此,組織文化或許才是解放軍轉型的最大挑戰。大陸官方已表示至少還需要五年的時間來完成組織調整,但真正要形成一體化的聯合戰力,恐怕還需要更長的時間來磨合。

四、專業化與鞏固權力的不協調

除前述困難外,大陸軍改還可能面臨另一個特殊問題。由於穩固政權是中共領導人思維的核心,「黨指揮槍」將是永不改變的原則,因而此次軍改,除借鏡美軍聯合作戰、聯合參謀制度的部分外,體系架構仍離不開俄羅斯式的主官及政委共管制度。但是,堅持中共意識形態的解放軍是否能成為專業化軍隊?並不是融合美軍與俄軍的改革就能獲得成功的保證。專業要求與鞏固政黨的意識形態與權力之間的矛盾,是否會影響軍改成效,仍待進一步觀察。 


大陸軍事崛起對亞太的影響

此次大陸軍改代表解放軍作戰思維的轉變,拋棄過去的大陸軍主義,轉型為具有高度彈性與一體化聯合作戰能力的精銳部隊。如果轉型成功,就表示解放軍已經由對內控制型,轉變為外向發展型,從過去的依賴人民戰爭,轉型為打贏高科技戰爭。解放軍未來的作戰場域,將不只是在大陸戰場,也包括從沿海向外推進一千甚至兩千公里的海域。如此,亞太地區各國,都將籠罩在解放軍的戰力威脅之下。這並不意味著與亞太各國的戰爭必然發生,但大陸卻可以利用解放軍的遠距投射能力,作為外交的籌碼。無論是對外施加壓力的軍事威懾,以維護海外的領土與主權完整,或是參與國際人道救援,都能讓大陸對外的軟硬兩手策略運用的更加靈活,值得各國密切關注與因應。

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