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財團法人海峽交流基金會

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對新政府之期待及對兩岸關係前景的評估◆文/林文程(國立中山大學中國與亞太區域研究所教授)

  • 更新日期:109-08-16

新政府於五月二十日正式上任,蔡英文總統發表了一篇既感性又理性的就職演說。在蔡總統還未正式就職前,已經有針對她未來施政之問卷調查,例如《財訊》之民調顯示,國人對蔡英文擔任總統施政看好度是百分之六十六,這些民調數據反映國人對蔡總統能力、形象的認知,以及他們對告別馬英九政府,迎接一個新時代的歡欣期待。

然而,蔡英文政府上台之時機、所面臨之挑戰,比起台灣民主化以來之幾任政府,應該是最艱鉅的。蔡總統如何展現她的領導力,帶領政府克服困難,為國家發展寫下光輝的歷史,以符合人民的殷殷期待,並為自己未來之歷史定位留下更璀璨的一頁,需要智慧與決心。


新政府所面臨之內在挑戰

在就職演說中,蔡總統列舉出新政府將面臨的十多項挑戰,包括年金制度需要改革、僵化的教育制度、經濟發展面臨瓶頸、長照體系的建立、托育制度的改善、環境汙染、居高不下的財政赤字、已經失去人民信任的司法體系、食品安全問題、貧富差距愈趨嚴重、社會安全網不建全、以及如何讓年輕一代對未來恢復希望等。這些問題均切中要害,顯示蔡總統確實用心去體會民間疾苦,找出阻礙國家進一步發展之癥結所在,但是要解決這些問題不僅要智慧,更需要決心,因為這是近似革命的改革工程。改革困難度不見得比革命低,而改革之難易情形,會因各國政治文化、政治體系之權力結構、價值觀等差異,以及既有制度之僵化程度,而有所差別。

我國的體制與治理文化已經演變成防弊重於興利的現象,而這種現象嚴重制約政府施政的效能與改革步伐。例如有意來台投資之廠商,所提出的問題之一是土地之取得,台灣有相當多的閒置農地,土地本不應該成為問題,但是因為農地轉變成工業用地價格會大幅提高,產生官商勾結或圖利他人之嫌,導致政府官員裹足不前;再如各大專院校所培養之眾多博士,許多是相當優秀的人才,但是因為少子化現象導致高校萎縮而求職無門,這本可由政府部門或國營企業每個單位聘用幾位博士而獲得解決,這些人才對各個機構之發展也必然會做出貢獻,但是防範任用私人之思維,導致問題解決無門。類似現象可說是充斥整個台灣政治體系。

此外,新政府還面臨極化政治(polarized politics)問題。根據美國哈佛大學杭廷頓(Samuel P. Huntington)教授的說法,一個新的民主國家必須經過兩次政黨輪替,才確定該國的民主政治業已鞏固。台灣迄今已經歷過三次政黨輪替,顯示民主政治確實已在台灣生根。然而,台灣依舊是一個年輕的民主國家,有些民主政治的缺點在台灣嶄露無遺,其中之一就是朝野政黨間的惡鬥,如果無法化解,一方面會助長社會浮躁不安氛圍,另一方面則會成為改革之掣肘因素,導致推動改革亟需之法令無法及時制定,延誤落實政策時機,降低台灣的國際競爭力。


新政府所面臨之外在挑戰

新政府所面臨的最大外在挑戰是來自對岸之威脅,包括武力恫嚇、打壓台灣的國際空間、經濟制裁(例如減少陸客來台、取消一些惠台的經濟措施、阻擾台灣與其它國家簽訂自由貿易協定等)、從內部分化台灣,因此蔡總統在她的就職演說中用不少篇幅來闡述其中國大陸政策,重點包括一九九二年海基會和海協會會談達成若干的共同認知與諒解之歷史事實,加上中華民國現行憲政體制、兩岸過去二十多年來交流互動的結果、和台灣民主原則及普遍民意,構成她未來推動兩岸關係和平穩定發展之既有政治基礎的四項關鍵元素。

蔡總統以「維持現狀」為核心之中國大陸政策歸納成以下幾點:一、不會採取挑釁中國大陸之動作;二、將努力維持現有機制進行兩岸間的對話與溝通;三、接受歷年來兩岸協商所累積成果(包括兩岸所簽署並經立法院審查通過之所有協議);四、依據中華憲政體制施政,不會追求法理(de jure)台獨。

國內外各界對蔡總統所闡述的中國大陸政策絕大多數給予高度肯定,認為她已經展現對北京之最大善意。蔡總統的大陸政策論述,本就是照顧對岸感受、她作為領導人一致性之性格、對美國有關維持台海現狀之承諾、及考慮獨派可能反彈等因素之妥協產物,必然有模糊的地帶,可供不同之詮釋。事實上,北京大可正面詮釋蔡英文總統已經接受「九二共識」的意涵,因為她特別提到「會依據中華民國憲法、兩岸人民關係條例及相關法律,處理兩岸事務。」兩岸人民關係條例本來就是基於「一國兩區」概念所制定之法律,加上中華民國憲法,可說已經等同「一個中國、各自表述」之「九二共識」的意涵。很遺憾地,北京仍然表示無法接受,因為蔡英文沒有提到「九二共識」四個字,北京甚至傲慢地評定她的論述是「一份沒有完成的答卷」。

雖然對岸不友善回應構成蔡英文政府之最大外在挑戰,但是國際體系之動態發展,也並非全然不利台灣。美中、中日近幾年來之競爭與抗衡,凸顯台灣在第一島鏈中心環節的戰略重要性,美日兩國政府均已表達要與新政府加強合作的意向。台灣固然要避免拉攏美、日對抗中國大陸之一廂情願思維,但是北京想要透過華府和東京來打壓台灣成功的可能性已經大為降低。


對兩岸關係前景之評估

由於北京對蔡總統大陸政策之論述未給予正面回應,未來兩岸關係不容樂觀。隨之而來之打壓當可預期,包括外交上孤立台灣,干擾台灣與其它國家之經貿關係,減少陸客來台,甚至針對台灣進行軍事演習。更可預期的是,北京會停止國台辦和陸委會的聯繫溝通機制,以及片面中斷海協會與海基會的協商談判機制。

然而,對台海兩岸之交流也不須過於悲觀,因為兩岸之功能性交流並非台灣片面獲利。台商在中國大陸投資超過兩千億美元,對創造就業機會和協助中國大陸發展經濟做出巨大貢獻,就是明顯例子,而且北京一向對台採取的類似「圍城」策略,將台灣對外聯繫的所有出路均封死(例如與其他國家簽訂FTA、加入國際經貿組織等),只留下通往中國大陸一道門,以增加台灣對中國大陸之依賴,因此習近平在今年三月五日的講話,強調北京「將持續推進兩岸各領域交流合作,深化兩岸經濟社會融合發展」,由此可知兩岸之民間交流或許還是可能受到影響,但是不會完全中斷,北京仍會持續推動「三中一青」政策,對台灣年輕世代之爭取甚至會進一步強化,因為當北京不再寄希望於「台灣當局」時,就會轉而寄希望於台灣人民。


期待蔡總統帶領台灣向上提升

如上所述,新政府所面對的國內外挑戰非常艱鉅,要解決這些問題「迫切需要執政者義無反顧的承擔」,蔡英文總統對台灣所面臨的種種難關以及她要擔任的責任,已經有非常深刻的體會。希望蔡總統時時以以下幾件事情自我提醒,相信會使她的決策更加周延,施政更加順暢:


以兩岸關係之最壞情況考量決策

蔡總統在就職演說中已經展現其大陸政策之底線,北京仍然不滿意,因為北京一向認為台灣缺乏與中國大陸抗衡的籌碼,必然會持續給予壓力。根據中國大陸現行規定,習近平將繼續掌權至二○二二年,而蔡總統執政時期之中國大陸對手就是習近平。習近平已經展現他對台灣強勢的風格,因此新政府必須以兩岸關係之可能最壞情況來思考決策,蔡總統之國家安全團隊要為國防、外交、兩岸關係的種種可能狀況預先做準備。


團結、團結、再團結

台灣面對大陸所進行的是以小搏大的抗衡,絕對沒有分裂的本錢。北京深知台灣困境,不斷採取各種手段由台灣內部削弱對中國大陸之抗衡力量,例如北京區隔台灣當局與台灣人民、泛藍與泛綠、民進黨的溫和派與基本教義派,蔡總統更應力求凝聚內部向心力。蔡總統已經知道團結國家的重要性,希望她未來能以具體措施來團結國人和增進朝野共識。

不管蔡總統未來之執政成敗如何,身為華人世界第一位女性總統,她已經創造歷史,史冊中必然有她重要的地位。相信台灣絕大多數人民均以能參與和見證台灣民主政治的美好一刻感到驕傲,也期待這一刻是台灣向上提升的開始。

未來四年或八年,台灣人民希望蔡總統履行她的承諾,發揮領導力,勇於推動各種改革,帶領國家走出困境。但是台灣處境異常艱難。除了期待蔡總統的領導、所有政務官發揮使命感外,台灣人民均有責任扮演好自己角色,共同為台灣創造美好未來而努力。

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