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財團法人海峽交流基金會

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區域主義3.0時代:台灣的挑戰與抉擇◆文/蔡東杰(國立中興大學國際政治研究所教授)

  • 更新日期:109-08-16

無論從何種角度來理解所謂「區域」(region),這個直到二十世紀中葉後才逐漸浮現之超國家概念,其出現的時間不僅非常晚,相對於長期以國家疆界來區隔人群的傳統做法,更不啻是種具高度顛覆性的思維方式。


區域化與主權消褪現象

問題是,究竟是甚麼能量推動了此類新概念的產生呢?政治因素或許是最重要的來源,尤其是來自國際結構變遷的結果。例如,相較於美國與蘇聯的兩極對抗與核子嚇阻幾乎創造了一個準全球性體系,冷戰的衰微與結束則在降低全球結構對區域事務影響力之餘,讓某些區域大國獲得崛起機會,並藉由推動建立「區域主權」來填補某種戰略真空狀態,一九九三年後成立的歐盟正是一個例證。當然,區域概念浮現與區域化浪潮興起,雖早自一九五○年代便略見端倪,但堪稱風起雲湧還是一九九○年代之後的事情了。

 從另一角度來看,就在所謂「全球化」(globalization)議題於一九八○年代後引起各界愈多關注的同時,自一九九○年代起,有關區域化、區域主義與區域建制(regional regime)發展的討論也跟著甚囂塵上,其中最引人注目者不啻是歐洲聯盟(EU)的轉型與擴張,至於北美自由貿易區(NAFTA)、亞太經濟合作(APEC)、南錐共同市場(MERCOSUR)、東南亞國家協會(ASEAN)等機制的發展,亦攫取了相當多目光。

值得注意的是,當亞太地區、歐洲與北美洲成為最受矚目的三個主要區域整合焦點,甚至引起「三分天下」的話題時,人們也愈發關心下一階段全球化浪潮與區域主義之間的矛盾互動關係,畢竟,前者意味著最終的「無國界」發展,後者則暗示某種程度或形式的「壁壘」仍無可避免;例如米特曼(James Mittelman)便傾向將近期風雲四起的區域運動,部分視為第三世界邊陲國家對「新自由主義式全球化」牽引的某種集體反制(雖然此一觀點並非共識)。無論如何,儘管世界迄今尚未如同大前研一所描述,隨著民族國家可能趨於終結而接著朝「區域國家」(region-state)邁進,也還沒有像新重商主義者所言,分裂成幾個相互敵對的經濟集團,但「國家集團」(groups of states)之間的競爭,依舊成為後冷戰時期最醒目的一種全球場景。更重要的是,不管究竟是全球化抑或區域化將成為未來的主導性概念,其共同點在於,由於國家單位在結構中必然的「次級化」,主權傳統的消褪亦無可逆轉。


整合浪潮與區域主義新進展

暫且不論全球化,直接聚焦區域主義發展。對比起自冷戰初期的一波類似歷史趨勢,部分學者試圖將冷戰後的發展概括歸類為所謂「新區域主義」(new regionalism),其特徵在於多面性、複雜性、流動性與非一致性,亦即它不僅涵蓋了傳統國家單位與新的非國家行為者,同時常以正式與非正式等雙重型態表現出來。

講得更具體些,既然有「新」區域主義,邏輯上存在「舊」區域主義也是當然的。首先,以一九三○年代的貿易保護主義作為濫觴,在第二次世界大戰引爆民族主義浪潮後,約略起於一九四○年代末(與聯合國經濟社會理事會下設之區域委員會不無關聯),然後持續到一九七○年代初為止的第一波區域主義,亦可稱之為「區域主義1.0」或「舊區域主義」階段,至於自一九八○年代中期迄今的第二波浪潮則可稱為「區域主義2.0」階段,也就是目前正在討論的「新區域主義」。

新、舊區域主義的差異絕非僅在於時間發生的先後次序,更重要的還是核心概念、區域化途徑,以及影響範圍的顯著不同。

對「區域主義1.0」而言,起自十七世紀的國家主權觀念依舊無可挑戰,儘管強調國家間合作,前提仍以各自國家的獨立發展為主,區域不過是各成員國落實自我政策的輔助機制罷了;很顯然地,倘若各國堅持自掃門前雪,對整合主張不過虛應故事,合作的結果與前景也可以想見。如同前述,隨著全球化浪潮崛起並漸次對國家帶來壓力,一方面「區域主義2.0」跟著應運而生,為落實合作以提升集體能量,堅持主權已愈來愈不合時宜,例如歐盟陸續在經濟、安全、外交等層面推出「共同政策」之舉,也成為新思維下的合理選項。

無論如何,由於「區域主義2.0」確實帶來一定之信心建立效應,有助成員國更加融入主權讓渡此一新習慣,再者,即便在區域主義反制下,全球化浪潮依舊昂首前進的現實,也讓各國不得不重新思索合作的未來,在此情況下,「區域主義3.0」乃跟著自一九九○年代末應運而生。其主要特徵在於,國家間整合不再僅限於形式上的政策協調,轉而採取更開放的態度與措施來推動市場與產業的連結,例如雨後春筍般出現、各式各樣的自由貿易協定(FTA)與區域貿易協定(RTA)便是主要代表。根據統計,相較一九九五年全球FTA只有區區三十四件,但迄至二○一五年中左右,包括洽簽中與已簽署的FTA或RTA已超過六百件,單單已簽署且生效者便達四百件以上,增長速度可謂顯著驚人。

進一步來說,所謂「區域主義3.0」重點有二:首先,隨著整合深化,區域更著眼於透過降低關稅障礙、促進競爭、市場連結和技術擴散效應,來共同提高成員國優勢,並促進外人直接投資(Foreign Direct Investment, FDI)流入,以期提高投資創造效果與貿易競爭力;其次,就個別國家來說,選擇合作對象往往並不以鄰近區域為限,而是根據對外經貿現況,努力提升自我貿易覆蓋率,也就是本國貨品貿易享有FTA優惠關稅的金額比例。


我國面臨之挑戰與應有思維

面對近來風起雲湧的區域整合浪潮,由於中國大陸崛起,加上兩岸關係依舊具有一定之零和主權特徵,由此既帶來明顯的「排台性」,致使我國在無法參與之餘,非但國際空間受到進一步壓縮,某種「邊緣化」危機也讓台灣的經濟安全大受威脅。對此,我國首先應當有以下三個面向的理解:第一,清楚瞭解到當前區域整合運動的新走向與複雜內涵;第二,儘管「主權讓渡」漸成推動區域合作時的新慣例,畢竟主權觀念仍未盡去,且區域與次區域(sub-regional)層次由於仍以國家單位參與為原則,在主權意識依舊殘留的情況下,假使兩岸關係未有突破,台灣想加入的機會並不大;第三,儘管繼續存在前述挑戰,至少在所謂微區域(micro-regional)層次因具備特殊「去主權性」,我國或可藉由「非政府組織網路」與「城市外交」等非主流途徑來嘗試突破,進言之,從經濟全球化不斷削弱主權性,以及網路世界正逐步帶來人類社會結構轉型看來,此種層次或許未必不是一條「未來道路」。

    大體言之,有關下一階段台灣參與區域整合,還是得從「依循現實」和「創意思考」齊頭並進的角度來思考。首先,關鍵在於提升貿易覆蓋率,尤其是與鄰近主要競爭國家做對比;以台灣在亞洲的主要對手為例,若僅限已生效部分,則韓國、日本、新加坡與台灣所簽署FTA的貿易覆蓋率分別為百分之三十六、百分之十八、百分之七十六和百分之九,台灣顯然落後幅度不小,甚至若將洽簽中部分納入,則其他三國的FTA貿易覆蓋率更都在八成以上,我國則相對僅三成不到,無論如何解讀由此可能帶來的經濟效應,絕對是不容忽視的警訊,相反地,我國未來更應加強思考並選擇合宜洽簽對象。

其次,正因主權觀念將一定程度留存,致使短期間與中國大陸在傳統外交領域周旋不可避免,對此,我國一方面或可思考前述微區域層次之迂迴路徑,同時則仍應審慎研究如何從與既有邦交國之間的互補性入手,例如由台灣扮演「物流轉運站」與「創研中心」角色,必要時透過「跨區域主義」與「區域間主義」等概念來整合出一個以台灣為核心的迷你體系(mini system),或許此乃緩不濟急且非正本清源之道,但面對不斷前進當中的整合浪潮,至少是種可勉強接受的補充性政策。當然,正所謂「解鈴還在繫鈴處」,兩岸關係既為當前台灣回應區域整合潮流的主要障礙所在,不管過程有多麼困難,正面迎向問題還是解決挑戰的不二法門。

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