按Enter到主內容區
:::

財團法人海峽交流基金會

:::

大陸反恐怖主義法與兩岸反恐合作◆文/王崑義(台灣戰略學會理事長、大學教授)

  • 更新日期:109-08-16

恐怖主義在西方一般被界定為:「以暴力行為濫殺無辜,透過傳播媒體製造恐怖意象,達到恐怖份子所要求的政治目的」。這裡面比較重要的關鍵詞包括:暴力、傳播媒體、恐怖意象(terror image),以及政治目的。缺少這幾個要素,就無法構成當代恐怖主義的意義,只能算是暴力犯罪。


恐怖主義的形成

當代恐怖主義的形成,主要是在冷戰剛開始時期,美國和蘇聯代理人古巴的敵對,所以只要古巴人民用各種方式「起義」到美國,美國必然給予各種方式的鼓勵。其他與各個共產主義國家進行對抗的「自由鬥士」,各國也會給以獎勵,導致「自由鬥士」有氾濫之虞。

一九八三年駐紮在貝魯特機場邊的美國海軍陸戰隊營區,遭到一名載滿一卡車炸藥的恐怖份子闖入,在引爆後殺害二四○名美國海軍陸戰隊隊員。稍後另一名卡車司機也滿載一車炸藥,撞上法國和平部隊臨時駐紮的公寓,導致五十八名法國士兵喪生。

兩次的爆炸改變美國政府對恐怖份子的認知,他們發現恐怖份子在國家的支持下,可以使用暴力達到他們的政治目的。所以美國政府改變對恐怖主義的看法,把恐怖攻擊當成是一種戰爭行為,雷根總統開始採取多邊主義的作法,協同各國對恐怖份子進行「獵殺」行動。

由於雷根政府對恐怖份子採取「擒賊先擒王」的政策,導致原先支持恐怖主義的國家,不敢再淌混水,所以一些「獨狼式恐怖份子」開始集結到賓拉登所創造的「基地」組織,在二○○一年製造嚴重的「九一一事件」。


中國大陸對恐怖主義的立法

中國大陸「反恐怖主義法草案」的出爐,是經二○一四年第十二屆「全國人大」常委會第十一次會議初次審議通過;「二審稿」也於二○一五年二月提請第十二屆「全國人大」常委會第十三次會議審議通過。

外界對大陸制訂「反恐怖主義法草案」存有對恐怖主義的定義模糊且範圍過大,及對於電信與金融產業的控制幅度過大等爭議。所以大多認為中國大陸的反恐法並不符合西方對恐怖主義的界定。其實,中國大陸在二○一四年十一月所提出的「反恐怖主義法草案」之「初審稿」,存在許多爭議,被外界批評為是藉由國家法律來肆意踐踏人權。過去,中國大陸沒有「恐怖主義法」的時代,都以打擊「三股勢力」為名,即分離主義、宗教極端主義和恐怖主義。

其中尤以所謂的「宗教極端主義」罪名,經常被用來迫害政府控制之外的宗教團體。即便這些宗教團體的活動依照國際法都是屬於宗教自由的範圍,例如基督教與天主教的地下教會,仍可能被視為是「宗教極端主義」而予以打壓。

比較特別的是,依照該草案的規定,中國大陸當局推行「全面的、永久性之數碼通信監視」。其中強調在中國大陸境內提供的電信業務、網路服務,應當將相關設備、境內用戶數據留存在中國大陸境內;此外,發現含有恐怖主義內容的訊息,要保存相關記錄,並向公安機關或者有關主管部門報告。

由於前述「一審稿」規定的範圍過大,二○一五年二月二十六日提請大陸第十二屆「全國人大」常委會第十三次會議,對於「反恐怖主義法草案」進行「二審稿」的審議。

對於如何定義恐怖主義,在反恐法「二審稿」中,中國大陸「全國人大」法律委員會建議把反恐法的「初審稿」中有關「影響國家決策、製造民族仇恨、顛覆政權、分裂國家的思想、言論和行為」等刪除,修改為「通過暴力、破壞、恐嚇等手段,製造社會恐慌、危害公共安全或者脅迫國家機關、國際組織的主張和行為」。顯示在「二審稿」中,把恐怖主義的範圍限定在「社會與公安」這一層面,而非「初審稿」中所強調的國家、民族、政權等「政治」層面。

另外,中國大陸希望在反恐法中規定,凡是在中國大陸提供電信、網路服務的企業,應將相關設計、設備「預設技術接口」,向主管機關報備密碼,並將用戶資料存在中國大陸境內的伺服器,否則不得營運。而所謂「預設技術接口」,也就是裝設「後門」,讓政府部門能夠隨時進入該系統取得資料。


國際對中國大陸反恐法的看法

儘管中國大陸的反恐法已經在二○一六年一月一日開始施行,中國大陸公安部反恐怖局局長安衛星表示,近年來受國際恐怖活動頻發,中國大陸境內「東突」勢力滲透煽動的影響,國內面臨的暴恐活動威脅日漸突出,「給中國的國家安全、社會穩定、經濟發展、民族團結和人民生命財產安全構成了嚴重的威脅」。

然而,這部法律在起草階段就備受國際輿論關注和爭議。美國政府已多次對該法表示嚴重關切,美國總統歐巴馬甚至當面向中國大陸國家主席習近平,表示對中國大陸反恐法的擔憂。

美國國務院發言人馬克‧托納(Mark Toner)二○一五年十二月二十八日在例行記者會上對中國大陸反恐法最終通過發表評論說:「美國對這部法律條款和界定措辭寬泛、空洞並可能導致中國言論、接受、和平集會和宗教自由被進一步限制仍然感到憂慮。我們正繼續研究該法的最終文本,並會讓中國政府瞭解到我們的擔憂。」

中國大陸的反恐行動得不到國際認可,除了部分媒體偏見和敵對使然,還涉及利益和觀念的博弈。特別是中國大陸的資訊傳播方式和對外論述的習慣,仍沿用舊式宣傳思維和強硬民族主義立場,使中國大陸在國際反恐的輿論戰中落於下風。


兩岸合作反恐的可能性

雖然,「九一一事件」後,聯合國安全理事會第四三八五次會議即依據聯合國憲章第七章通過第一三七三號決議,呼籲各國緊急合作,防制及制止恐怖行動,各國應在國內法中明確規定恐怖行動為嚴重犯罪,加強情報交流、行政和司法事項之合作,鼓勵通過雙邊或多邊協議,要求各國切斷恐怖主義團體之財源及後勤支援,共同合作制止恐怖行動,立法制裁恐怖攻擊行動成為國際社會之共識。聯合國各會員國紛紛依一三七三號決議,採取反恐怖作為並制定或修正相關法律。

台灣內部對於恐怖主義的立即威脅有所保留,認為恐怖主義直接在台灣發動攻擊的可能性不大。然而,身為國際社會一份子,自不能置身於世界反恐行動及維護國際和平之外,所以應積極配合建構相關反恐作為及完備法律制度,明確規定恐怖行動為重大犯罪行為,並加強與國際反恐情報交流,期能與世界各國建立合作關係,以有效防制恐怖行動。

為此,行政院分別於二○○二年及二○○七年研擬「反恐怖行動法草案」送請立法院審議,但皆未完成審議。在反恐專法未通過前,為維護國際防制洗錢組織的會籍及配合國際反恐行動合作需要,通過洗錢防制法部分條文之修正。

由於,我國研擬的「反恐怖行動法草案」一直卡在立法院未能通過,所以,如果要與中國大陸進行聯合反恐行動,目前尚缺法源,只能以軍事和政治手段來達成這項目標。

軍事手段,一般是指兩岸建立軍事互信機制。中國大陸國防部發言人耿雁生曾在二○一○年說過,兩岸如進入軍事互信機制協商,可以討論撤除針對台灣的飛彈。由於這是中國大陸國防部首次正式對此表態,曾引發國內及國際間的關注與反應。但當時的馬英九總統已宣示,兩岸關係未來的進展仍應是「先經後政,先易後難」,北京方面雖然基本上尊重,但是仍希望兩岸能就軍事互信機制與政治性議題有所接觸甚或突破。

衡諸全球反恐訴求日益升高,兩岸若能在過去協商成果的基礎上,持續建立互信、坦誠溝通,就國際高度關注的反恐議題進行討論與合作,共同為全球反恐行動貢獻心力,並非毫無可能。

回頁首