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財團法人海峽交流基金會

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解讀新政府參與國際組織的態度與立場◆文/翁明賢(淡江大學國際事務與戰略研究所教授)

  • 更新日期:109-08-16

二○一六年六月二十四日到七月二日,上任僅一個月時間,蔡英文總統接受我友邦巴拿馬的邀請,搭乘中華航空專機,全程九天八夜,出訪巴拿馬和巴拉圭。去程與回程過境美國邁阿密、洛杉磯,並創下多個元首出訪紀錄,包括首度出訪過境美國未被限制在下榻飯店活動、美國重量級國會議員接機與會晤等。同時,總統專機直接飛越古巴領空抵達巴拿馬。在出發記者會上,蔡總統強調:「今天是我第一次以中華民國總統的身分,率團到友邦拜訪。我走出去,是帶著台灣人民想要走進世界的深切期望。我們要再一次證明給世界看,台灣人願意為世界做出貢獻。」「透過這一趟出訪的規劃,我們要讓國人看見新政府要推動外交的決心。雖然台灣的外交空間有限,但我們和世界連結的意志沒有侷限。」

國際空間的重要性

事實上,在五二○總統就職典禮上,蔡總統就點出台灣參與國際社會是新政府要承擔的第四件事「區域的和平穩定與發展,以及妥善處理兩岸關係」,強調台灣必須善用自己的實力和籌碼,積極參與區域事務,否則會變得無足輕重,可能被邊緣化。此外,第五件新政府要承擔的就是善盡地球公民的責任,在外交與全球性的議題上做出貢獻,讓台灣走向世界,也要讓世界走進台灣。從上述兩項台灣發展對外關係的指導原則,顯示出在戰略上,台灣採取主動、積極的態度,整合兩岸關係與區域事務,擴大國際生存空間,而在戰術上,兼顧傳統與非傳統安全議題的聯結性,強化台灣實質的影響力。

台灣參與國際組織歷史進程

二○○○年前國民黨執政時期

二○○○年以前國民黨執政時期,台灣的國際參與歷經全盛時期到衰敗時期,亦即在一九七一年退出聯合國以前,身為聯合國安理會常任理事國的身分,加上邦交國超越中國大陸,台灣積極參與聯合國及其附屬組織活動。及至中華民國被迫退出聯合國及其附屬組織與機構之後,以全力發展經濟為主軸,加上承認中國大陸國家日益增多,使得台灣參與國際組織與活動受到一些阻礙。其後,李登輝總統主政時期,兩岸關係開始走向正常化發展,台灣推動「務實外交」、「總體外交」與「多元外交」,兩岸在邦交國交往方面呈現一種「拉鋸戰」,某種程度被稱之為「支票外交」,呈現對抗式外交牆角爭奪戰。

二○○○年後民進黨執政時期

二○○○年民進黨第一次執政,也是台灣第一次政黨輪替,起初陳水扁前總統提出「四不一沒有」,主要目的在於緩和兩岸情勢,俾利對外事務的開拓。二○○二年中國大陸奪我邦交國諾魯,引爆「一邊一國」論的出現,加上二○○四年總統大選期間,民進黨提出公投方式決定「飛彈防禦系統」與「台海穩定互動架構」,都被否決之後,二○○六年民進黨提議廢除國統會與國統綱領的適用,引爆國內政黨之爭,二○○七年又提出以台灣名義加入聯合國,引發中國大陸全面圍堵台灣的國際空間,甚至連不具政治敏感性的世界衛生組織大會,都極力阻止台灣的參與。

二○○八年後國民黨執政時期

二○○八年之後,國民黨再度執政,馬英九提出三不「不統、不獨、不武」,和中國大陸達成「九二共識」,兩岸開啟大三通時代,簽署二十三項協議,陸客與陸生大量來台,台灣也透過中國大陸善意安排,以觀察員身分,參加「世界衛生組織」大會。二○一五年十一月七日,兩岸進行一九四九年分裂分治以來的領導人會面「馬習會」,並建立國共兩黨「九二共識」的政治基礎。基本上,由於馬英九政府採取兩岸優先、外交休兵策略,台灣在北京默契下,順利參加各種有限的國際組織與活動,至於其他涉及以主權身分參與的國際組織,例如「國際民用航空組織」(ICAO)與「聯合國氣候變遷會議」(UNFCCC),多年來,台灣仍僅能以非主權國家的身分有限度的參與。

影響台灣參與國際組織的因素

中國大陸崛起與國際輿論設定權

首先,二十一世紀以來最重要的國際政治現象就是「中國崛起」。相較於一九七九年以來「改革開放」,全力發展經濟為主軸,一九八九年發生天安門事件後,鄧小平改採「韜光養晦」式的靜默外交,全力推動「工業、農業、科技、國防」四個現代化,累積近四十年來的成果,已在全球社會發揮強大影響力。北京也改變以往對於國際組織被動的態度,而是積極參與,甚至建構屬於北京領導的國際組織,例如二○○一年於上海成立的「上海合作組織」,強化與其週邊國家安全與反恐合作,並延伸至經濟安全合作關係。二○一三年以來,北京推動「一帶一路」倡議,二○一五年成立「絲綢之路基金」、「亞洲基礎建設投銀行」(AIIB),獲得全球重要經貿國家支持,儼然北京已經另起爐灶,主導全球金融體制的秩序走向。

區域整合與全球議題複雜性

其次,當今人類處於全球化時代,任何遠方的事務均會影響各國國家安全議題,例如近期英國退出歐盟,英鎊對美金與歐元匯率走跌,連動衝擊歐亞經貿往來。中國大陸與東協十國建立「區域全面經濟夥伴關係」(RCEP),同樣的,美國也倡議成立「跨太平洋經濟夥伴協定」(TPP),形成中美兩強競逐亞太經貿利益,台灣無法置身其外,必須瞭解如何整合至兩大經貿集團,避免未來被經濟邊緣化。新政府提出「新南向政策」,企圖超越舊南向以經貿為主,而是雙向、多元性途徑,某種程度也是因應全球與區域經貿整合的需求,也必須理解如何避「一帶一路」之鋒,找尋台灣的戰略利基。

兩岸關係的政治基礎約制性

第三,兩岸關係走向「後九二共識」與「維持現狀」之爭,主要在於新政府上台以來,中國大陸不斷強調「九二共識」為兩岸互動來往的「政治基礎」,習近平也提出缺乏此一基礎兩岸之間會「地動山搖」。蔡總統就職演說中提出九二會談的歷史事實,兩岸應該「求同存異」,在既有憲政架構、兩岸關係人民條例、既有的交流成果,進一步發展兩岸關係。不過,近期兩岸之間不管是高層陸委會與國台辦的熱線、具體協商層次的海基會與海協會之間的聯繫機制都已中斷,海軍雄三飛彈誤射事件,以及近期南海仲裁案宣判,兩岸間都無法及時溝通協商,在在挑戰新政府如何運用新思維來處理兩岸關係。

新政府參與國際社會的戰略

事實上,蔡總統在「英翔專案」行前記者會上指出,台灣必須在不同的階段,找尋對外交事務的定位及態度,即所謂的「踏實外交」,並以「互利互惠」的方式,找尋我國與友邦可以互補的空間,從中發展具體可行的實質合作關係。這主要有以下三個戰略取向:

積極參與

首先,成為國際事務「積極參與者」。蔡總統強調新政府是一個解決問題的政府,同時也要「讓台灣走向世界,讓世界認識台灣」,成為亞太和平與兩岸穩定的締造者。是以,台灣要思考本身的「利基」與「優勢」為何?例如,台灣政治情勢從「威權」轉向「民主化」過程,台灣的中小企業經濟發展模式,台灣優美的人文風景,這些都是具有台灣發展特色的事例,應加以主動塑造,透過文化創意產業加以推廣。

踏實取向

一是「腳踏實地、一步一腳印」(Unwavering and fixed in direction)」,穩健地朝正確的方向邁進,克服台灣的各項外交挑戰,開拓我國的國際空間。面對中國大陸對我國際空間的打壓,台灣必須揚棄以往「對抗式」或「屈從式」途徑,而是「雙贏式」角度,從長期戰略性角度,規劃我國與全球各區域邦交國關係,例如我國和非洲、大洋洲與中南美洲邦交國,除了既有正式合作計劃外,亦可從多邊角度擴及其他友好的非邦交國,建立更大的友邦網絡關係。

二為「互惠互利、雙向密切合作(Firm in purpose)」,代表對自由民主價值的堅持,與理念一致的國家在互惠互利的基礎上密切合作,對國際社會做出實際的貢獻,以堅固我國國際地位。以邦交國的需求為導向,而非單向式援助,同時量力而為,例如協助巴拿馬與巴拉圭進行蘭花的培育,創立自有品牌,行銷世界。針對大洋洲邦交國,則是提供漁業捕撈與養殖作業,建立永續經營的理念。此外,台灣的資訊、醫療與環保也是我方的強項,透過雙向交流方式,讓我邦交國各取所需,發揮所長。

超越傳統

非政府組織與非傳統對外事務的結合,主要在因應全球事務呈現複雜與多元化,單一國家無法面對複合式安全議題。「全球治理」與「區域治理」聲浪日益高漲,台灣的非政府組織數量眾多,也扮演相當重要角色,例如慈濟基金會與佛光協會等。未來我國準備在台中建立NGO中心,訓練全世界非政府組織,分享台灣在此方面的經驗,透過此種「軟權力」所發揮的「吸引力」與「影響力」,提升台灣在國際社會的正面形象,無形中也成為友好台灣的堅強力量。

維持兩岸現狀 務實參與國際

針對前述三項影響新政府國際參與的因素,新政府的對外理念應植基主動、積極的「踏實外交」,以一種雙向與互惠的途徑,拋棄傳統「主權」制約因素,從「務實」而非「務虛」角度,讓台灣可以有效參與國際、貢獻世界。至於兩岸關係方面,只要新政府堅守「維持現狀」戰略,面對中美兩強爭霸亞太地區,採取「等距平衡」的外交策略,未來如果能夠擴大兩岸利基,多從兩岸共享的傳統文化與社會價值著手,自然能夠形成良性溝通與互動的契機。

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