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財團法人海峽交流基金會

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第八輪美中戰略經濟對話的看點與展望◆文/嚴震生(政治大學國際研究中心美歐所研究員)

  • 更新日期:109-08-16

第八輪美中戰略經濟對話(U.S.-China Strategic & Economic Dialogue,簡稱S&ED)於六月上旬在北京舉行,這是二○○九年歐巴馬上任以來連續第八年舉行的美中之間對話機制,而此對話是將先前布希總統任內的美中資深官員對話(U.S.-China Senior Dialogue)及戰略經濟對話(Strategic Economic Dialogue)整合而成。原先的兩個對話機制在外交方面,屬於副國務卿及副外交部長的層級,但在經濟方面則是財政部長及國務院副總理的層級,整合後的S&ED將前者提升到國務卿及國務委員的層級,後者不變,舉行時間則由先前不完全固定改成每年暑假期間在北京與華府輪流舉行。二○一一年,考慮安全議題的重要性,雙方又增加了副國務卿及外交部副部長層級的戰略安全對話(U.S.-China Strategic Security Dialogue,簡稱SSD),今年是第六屆。此外,為增進兩國人民之間的相互了解,二○一○年又在S&ED之外成立美中人文交流磋商(U.S.-China Consultation on People to People Exchange,簡稱CPE),除了二○一三年外,CPE與S&ED同時舉行。

制度化平台 和平化解衝突

由於有這個平台,兩國負責外交戰略及經濟議題的官員,每年可以就雙方所關切的議題進行意見的交流,或達成共識,或尋求解決之道,或存同求異,總是希望能夠用和平方式化解衝突。此外,由於有固定對話機制的存在,包括去年九月份的歐習會等雙方領導人互訪的行程安排及會談的議題,也能因有事前的協商,而更加周全。總之,S&ED已成為美中兩大強權管理(manage)雙方關係的重要平台,是歐巴馬總統任內的外交成就及政治遺產。

這一個已成為美中兩大強權固定的制度性對話,雖然在美國方面是由國務卿和財政部長領軍與會,但有時參與的部長級或重要白宮官員的人數,幾乎為內閣閣員的一半,包括農業部長、商業部長、能源部長、衛生暨人力資源部長、勞工部長、貿易代表、甚至是聯邦準備理事會主席等重量級人士,而中國大陸方面每次也都派出相同陣仗的對口官員與會,可見雙方對此對話機制的重視。如果我們觀察從布希總統任期的兩個機制到現在的S&ED,就會注意到雙方每次與會的帶隊隊長有相當程度的穩定性。舉例來說,歐巴馬兩任八年的S&ED,前四年是希拉蕊與蓋特納代表美國,戴秉國與王岐山代表中國大陸,後四年美國由凱瑞與路傑克領軍,而中國大陸則是由汪洋與楊潔篪相應。在SDD方面,雙方人士小有變動,但無論是在國務委員或是副總理任內,劉延東都是CPE成立七年以來的中方主持人(詳後表)。

時間
地點美國隊中國隊
資深官員對話
小布希政府時期(2005-2008)
08-2005
北京
副國務卿佐立克
外交部副部長戴秉國
12-2005
華府
副國務卿佐立克
外交部副部長戴秉國
11-2006
北京
助理國務卿伯恩斯
外交部副部長楊潔篪
06-2007
華府
副國務卿尼格洛龐提
外交部副部長戴秉國
01-2008
貴陽
副國務卿尼格洛龐提
外交部副部長戴秉國
12-2008
華府
副國務卿尼格洛龐提
外交部副部長戴秉國
戰略經濟對話
小布希政府時期(2006-2008)
12-2006
北京
財政部長鮑森
國務院副總理吳儀
05-2007
華府
財政部長鮑森
國務院副總理吳儀
12-2007
北京
財政部長鮑森
國務院副總理吳儀
06-2008
華府
財政部長鮑森
國務院副總理王岐山
12-2008
北京
財政部長鮑森
國務院副總理王岐山
戰略與經濟對話
歐巴馬政府時期(2009-2016)
07-2009
華府

國務卿希拉蕊柯林頓

財政部長蓋特納

國務委員戴秉國

國務院副總理王岐山

05-2010
北京

國務卿希拉蕊柯林頓

財政部長蓋特納

國務委員戴秉國

國務院副總理王岐山

05-2011
華府

國務卿希拉蕊柯林頓

財政部長蓋特納

國務委員戴秉國

國務院副總理王岐山

05-2012
北京

國務卿希拉蕊柯林頓

財政部長蓋特納

國務委員戴秉國

國務院副總理王岐山

07-2013
華府

副總統拜登、國務卿凱瑞

財政部長路雅各

國務委員戴秉國

國務院副總理王岐山

07-2014
北京

國務卿凱瑞

財政部長路雅各

國務委員戴秉國

國務院副總理王岐山

06-2015
華府

國務卿凱瑞

財政部長路雅各

國務委員戴秉國

國務院副總理王岐山

06-2016
北京

國務卿凱瑞

財政部長路雅各

國務委員戴秉國

國務院副總理王岐山

戰略安全對話
歐巴馬政府時期(2011-2016)
05-2011
華府
副國務卿史坦伯格
外交部副部長張志軍
05-2012
北京
副國務卿伯恩斯
外交部副部長張志軍
07-2013
華府
副國務卿伯恩斯
外交部副部長張業遂
07-2014
北京
副國務卿伯恩斯
外交部副部長張業遂
06-2015
華府
副國務卿布林肯
外交部副部長張業遂
06-2016
北京
副國務卿布林肯
外交部副部長張業遂
美中人文交流磋商
歐巴馬政府時期(2010-2016)
05-2010
北京
國務卿希拉蕊柯林頓
國務委員劉延東
05-2011
華府
國務卿希拉蕊柯林頓
國務委員劉延東
05-2012
北京
國務卿希拉蕊柯林頓
國務委員劉延東
11-2013
華府
國務卿凱瑞
國務院副總理劉延東
07-2014
北京
國務卿凱瑞
國務院副總理劉延東
06-2015
華府
國務卿凱瑞
國務院副總理劉延東
06-2016
北京
國務卿凱瑞
國務院副總理劉延東

※作者製表

中譯名對照:

佐立克(Robert Zoellick)
蓋特納(Timothy Geithner)
伯恩斯(R. Nicholas Burns)   
路雅各(Jacob Lew)
尼格洛龐提(Nicholas Negroponte)
凱瑞(John Kerry)
鮑森(Henry Paulsen)
史坦伯格(James Steinberg)
希拉蕊柯林頓(Hillary Clinton)
布林肯(Tony Blinken)

除了雙方領隊有相當穩定性外,另外一個特色就是此對話機制所涵蓋的議題非常廣泛。通常在兩天的密集會議中,美國及中國大陸的領隊都會在開幕式中致詞,為這一輪的對話定調,接著雙方討論的不僅是外交、安全、經貿、氣候變遷、恐怖主義、經貿、流行傳染病、國際金融秩序等各項議題,也會召開共同的記者會,有時也會有備忘錄的簽署。

根據美國主管亞太事務的助理國務卿羅素在五月底舉行記者會的說法,S&ED是美國與中國大陸的年度旗艦會議,兩大工作重點分別為:一、建立兩國關係的目標與方向,二、協助兩國吸收關係體系中的一些震撼,讓雙方能夠處理真正的問題。S&ED不僅是雙方關係避震的工具,也是務實發展的基礎。由於層級夠高,S&ED成為行動的執行者,迫使官僚體制必須對一些雙方協商後達成共識的事項在期限做出回應,也能嘗試新的合作層面。

第八輪美中戰略經濟對話

第八輪的對話在北京舉行,除了S&ED的四位領隊及CPE的劉延東外,中國大陸國家主席習近平也在開幕式中致詞,且是第一位發言人。習近平首先指出美中雙方必須加強戰略溝通、擴大務實合作、有效管理分歧,並且致力於建立兩大強權關係的新模式。他指出過去幾年以來,兩國一共達成三次有關氣候變遷的共同聲明,並且共同管理包括北韓、伊朗、阿富汗、敘利亞等許多國際議題。

習近平認為美中兩個全世界最大的經濟體應當以不敵對、不衝突、相互尊重、雙贏合作為互動的基本原則,而雙贏合作勢必要取代衝突下的零和遊戲。他以孔子的「無信不立」為例,認為美中亟需建立互信,才能進行合作達成雙贏局面。雖然他沒有用「太平洋夠大,容得下中美兩國」的說法,但習近平強調美中必須在亞太事務方面增加溝通與合作,讓太平洋成為包容性合作的舞台,而非競爭的競技場,而中國大陸追求的是睦鄰外交、真誠、互利及包容,並且以推動亞太地區的和平、穩定與發展為目標。基於此,他特別強調美中應努力培育兩國共同而非排他的「朋友圈」,暗指華府不該動員亞太週邊國家對中國進行圍堵。最後,習近平以宋朝詩人辛棄疾的「青山遮不住,畢竟東流去」來形容美中合作關係勢不可擋,不會有無法克服的攔阻。

在具體政策方面,美中雙邊投資協定(Bilateral Investment Treaty,簡稱BIT)談判,迄今已走過八個年頭,歷經了二十四輪談判,目前已經進入實質性的負面清單談判階段,甚至可以說快到談判進程的終點。美國財政部負責國際事務的副部長南森.希茨(Nathan Sheets)日前也表示,美方將投入一切資源,爭取在歐巴馬政府任內完成BIT談判。雖然完成這項任務並非沒有可能,特別是在S&ED對話期間釋放這樣的訊息,應是雙方都有誠意及壓力要完成談判,但即使能夠達到這個目標,後續還有國會批准的問題,因此應當不會在歐巴馬任內有具體的成果。如果對照美國與台灣之間進行的貿易與投資架構協議(Trade and Investment Framework Agreement, 簡稱TIFA),我國政府是否也應加把勁,儘速完成雙方經貿相關談判,以免台灣優於中國大陸的自由市場經濟印象不復存在。

另外,美國財政部長路雅各表示,美國支持中國大陸削減過剩產能和去槓桿化,以及由市場分配資源,他指出過剩產能會扭曲、破壞全球市場,為落實政策,中國大陸應削減鋁業、鋼鐵等受產能過剩影響的產業,這有利於維持國際市場穩定。若是中國大陸降低產能,當然有助於路雅各的訴求目標之達成。然而,北京方面是會選擇配合美國的要求,還是會依本身的國家利益為考量,則尚待觀察。

美國國務卿凱瑞在開幕式上曾主動提出南海問題,表示美國並非南海爭端的聲索國,也不會選邊站,但敦促各方用外交和談判解決爭端,要用國際標準和國際法解決問題。南海問題中最重要的一個相關國際條約就是《聯合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea),但諷刺的是,美國至今仍徘徊在公約之外(總統簽署後,參議院始終未批准),因此究竟能夠給中國大陸多大的壓力,無人能知。

溝通對話為化解危機的安全閥

美中之間的S&ED是中國大陸崛起後,華府與北京調適互動關係考量下的時代產物。兩大強權有肩負處理國際事務、化解危機的共同利益,但也存在不同領域競爭下的矛盾。S&ED討論的議題層面與時俱進,也成為兩國出現緊張關係時的安全閥。在雙方都願意求同存異地坦承進行對話,以及彼此經過多年互動而益加熟悉的情況下,即使出現緊張關係,也比較不容易擦槍走火,演變成實際的軍事衝突。目前兩岸關係有可能出現協商中斷的危機,陸委會與國台辦之間的互動涉及較多層面,但如果連海基會與大陸海協會的溝通聯繫機制也難維繫時,新政府就必需正視這個問題,否則一旦兩岸關係緊張,又缺乏原有的溝通管道時,就容易形成難以處理的棘手問題,甚至出現無法避免的軍事衝突,這些當然不是兩岸人民與政府所樂見的。

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