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財團法人海峽交流基金會

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南向前行:建構台灣在東南亞的新共同體價值◆文/楊昊(政治大學東南亞研究中心執行長)

  • 更新日期:109-08-16

亞太區域正在快速崛起,進而帶動全球政經發展的全速前行。在這個區域裡,「改變」(change)可以被視為是本年度的關鍵詞。從二○一五年十二月三十一日起,東協共同體(ASEAN Community)的建成對於區域經濟整合能量的再強化別具意義,同時也具體促進域內我群意識的醞釀與深化。

二○一六年對於亞太個別國家而論,也是改變的開始。台灣完成了第三次的政黨輪替,民進黨成為新的執政黨並帶領台灣前進;部分東協成員國亦完成政權的交替,如東協輪值主席國寮國由新國家主席渥拉吉(Bounnhang Vorachith)與總理西蘇里(Thongloun Sisoulith)開啟執政新局;越南新選出的國家主席與總理亦分別由陳大光(Tran Dai Quang)與阮春福(Nguyen Xuan Phuc)接任;緬甸新總統碇喬(Htin Kyaw)與國務資政翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)也於三月就職;菲律賓新總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)為菲律賓與東南亞帶來的政治變局,亦成為國際社會的焦點。

當然,今年底最受全球矚目的改變,是甫揭曉的美國總統大選結果。川普(Donald Trump)的勝出為亞太區域增添新的變數,特別是美國勢力在亞太區域的可能淡出,對應著由「習核心」所引領的中國大陸是否能持續強勢崛起,同時也牽動大國政治權力結構的重新盤整。

不可諱言地,每一個亞太國家都試圖強化自身優勢,進而發展出參與區域發展或領銜區域整合的戰略,台灣也不例外。民進黨自去年總統大選期間所提出的「新南向政策」(New Southbound Policy),以東南亞、南亞與紐澳為目標,為台灣打造對內落實自我改造、對外建立更貼近區域共同體的新認同與新價值的新戰略,引起國際社會的關注。

作為起手式的南向新政

蔡英文總統在五月二十日的就職演說,將新南向政策置入「經濟結構的轉型」與「區域的和平穩定發展及兩岸關係」兩大改革主軸中,作為台灣落實自我改造的起手式。在經濟上,新政府宣示台灣將以推動新南向政策,透過強化與東南亞國協(Association of Southeast Asian Nations, ASEAN)及印度的關係,具體「提升對外經濟的格局及多元性,告別以往過於依賴單一市場的現象」。而在區域架構的具體參與方面,新南向政策的推進將藉著「和其他國家共享資源、人才與市場,擴大經濟規模,讓資源有效利用」,進而建立起緊密的經濟共同體意識這兩個改革主軸,揭示了新政府對台灣未來在亞太區域中的角色、貢獻與能量的期待。

長期以來,台灣在參與由東協所領銜的區域共同體建構過程中,囿於鄰近國家「一個中國」政策的設限,我們不僅無法參與東南亞政府間的合作網絡,更難以銜接東協與亞太大國對話夥伴之間的合作議程與關注。我們的鄰邦正在討論重大區域議題、商議如何因應共同的挑戰,並且積極發展休戚與共、彼此相繫的共享利益與價值。然而,我們的政府卻囿於兩岸政治困局,無法爭取正常發聲的管道,人民與社會的利益更難以被納入共同體合作議程中。

當東協全速落實「以人民為本」(people-centered)、「以人民為導向」(people-oriented)的共同體構築計畫,台灣卻在亞太整合進程中深受政治逆流的約制持續被邊緣化,甚至成為名副其實的「亞洲離島」,一座在地理上與亞洲大陸極其接近,但卻又遠離共同體利益、價值與成就的化外之地。

面對嚴峻挑戰,新南向政策的逐步推進顯得重要。它被設定為台灣尋找出路,在各種準官方或半官方對外合作倡議的侷限下,透過台灣與東南亞社會人民之間的緊密連結,由下而上地重新打造跨國、跨域的共同體,重啟台灣在東南亞、南亞以及整個亞太區域的貢獻與能量。

新南向政策綱領與推動計畫

新南向政策不是、也不該是短期的政策方案,而是台灣政府與社會長期自我改造的必經過程。蔡總統就職百日內,由國家安全會議於八月十六日確立了「新南向政策綱領」,除了清楚設定該政策的理念,同時也規劃了南向新政的短中長程目標、行動準則及推動架構。其中,納入東南亞、南亞與紐澳等新南向國家的在地需求,厚植經濟共同體意識,成為台灣在相關國家社會積極佈局與推進的具體目標。

當然,經濟共同體意識的醞釀只是第一步,對於台灣來說,後續共同利益的形構,以及共同價值的捍衛才是台灣能否融入共同體的關鍵。為了具體落實台灣與東南亞國家之間的共同利益與價值,政府亟需更清晰且具前瞻性的行動計畫。

九月五日,作為南向新政執行機構的行政院,正式通過「新南向政策推動計畫」,主要施政主軸包含了經貿合作、人才交流、資源共享與區域鏈結。這四個面向所勾勒出的南向新政,其實是政府推進國內環境與法規體制改革的「藥引」。譬如,在教育與社會福利領域,新政的推動將能促進政府與社會從文化平權的角度,更加關注在台東南亞新住民社群(包括移工、外籍配偶,以及新住民第二代)的權益與福利,同時也能透過積極爭取新南向國家優秀人才來台就學,為亞洲與國際培育新生代人才。

由南向新政所牽動在經貿、產業、教育、人才與社會議題上的積極改造舉措,結合台灣既有優勢如醫療、文化、觀光、科技與農業的再強化與多元推廣,目的在於發展出具有台灣特色、符合區域社會發展所需的貢獻,進而促成台灣社會與區域共同體緊密鏈結。

作為起點的東南亞:協力開創共同體新價值

新南向政策的成就取決於台灣在新南向區域與國家社會的存在感,也就是被共同體成員所需要的核心價值。這種存在感與核心價值的醞釀,必須超越純粹經貿與商務領域的合作關係,並且打造全方位的夥伴關係。

蔡英文總統在十一月七日主持政策協調會議,提出了四點推動新南向政策的具體路向:第一,加強與新南向國家的互動,特別是高層官員的互訪;第二,加強政府與民間智庫的國情與產業研究,特別是與國際智庫的合作;第三,加強台商在新南向國家的投資保障,更新既有的投資保障與租稅協定;第四,集中資源推動新南向工作,包括台灣形象展、農業開發、教育與投資領域。這四點具體路向,微妙地勾勒出新南向政策「本身」歷經幾個月以來的自我改造與重點調整,由一開始的「對外經濟戰略」逐漸朝「全面鏈結」轉型。

十一月十五日,蔡總統參加由遠景基金會與印尼世界事務協會(Indonesian Council on World Affairs)及哈比比中心(the Habibie Center)舉辦的二○一六年台灣─東協對話研討會並進行開幕致詞。她再度強調新南向政策的三大具體目標,分別是:增進台灣與南向國家的相互理解;穩步拓展台灣與南向國家的雙向交流;以及強化全面的夥伴關係。透過跨文化與跨社會的相互理解,將可強化台灣「在」新南向區域中的共同體意識;藉著雙向交流,更能從協力合作的過程中,面對共同挑戰,匯聚共同利益;當然,相互理解與全面交流的最終目的,便是打造與落實台灣與新南向國家及社會之間彼此需要的夥伴關係。

新南向政策必須向東南亞、南亞與紐澳等國家展現台灣將協力開創共同體新價值的決心,而東南亞正是推動計畫的起點。我們必須表達對東協所領銜的區域主義發展路徑的支持,對各國國家級發展計畫的關注,以及對於全面鏈結各國社會發展需求的實際作為。

首先,面對東協,台灣對於「區域共構」的貢獻,在於協力推進東協共同體的優質轉型。譬如,新一期的東協整體連結新計畫(Master Plan of ASEAN Connectivity, 2016-2025)反映了共同體的發展需求以及未來十年區域整合的動向。我們需要強化台灣的參與,進而促成優質的經濟與社會轉型,這將是執行新南向政策與規劃區域層級的旗艦型對應計畫的重點。

再者,面對東南亞國家,台灣應當從各國準備執行的中、長程國家發展計畫中,建構「國家共生」的目標。舉例來說,泰國即將發展中的第十二輪國家經濟與社會發展計畫(2017-2021)與二十年國家計畫(2017-2036)、越南新五年經濟發展計畫(2016-2020)、印尼加速暨擴展經濟發展整體計畫(Masterplan for Acceleration and Expansion of Indonesia's Economic Development, MP3EI),以及即將執行完的菲律賓發展計畫(the Philippines Development Plan 2011-2016)的後期進展,不僅具體反映出東南亞國家的在地需求,更是台灣在東南亞國家建構協力夥伴關係的著力點。

最後,全面鏈結的目的在於促進台灣與東南亞之間的「社會共榮」。新南向政策與過去的系列政策最大的不同,在於「以民為本」理念與價值的再強化。對於台灣而言,面對快速崛起的區域共同體,我們必須有長遠的戰略規劃,與東南亞社會協力解決迫切的跨國挑戰、攜手培育新生代人才、共創公民社會的榮景,並且共同捍衛民主價值,這將有助於深化我們對於在地社會優質轉型的貢獻,同時強化台灣難以取代的角色與能量。

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