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財團法人海峽交流基金會

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氣候變遷與國家治理 交戰永續、未來與世代◆文/周桂田(台灣大學國家發展研究所所長、台灣大學風險社會與政策研究中心主任)

  • 更新日期:109-08-16

世界各國為因應全球暖化所造成未來環境、經濟、社會與生存等災難性崩潰,需從目前高度浩劫資源、能源密集、高度排碳與污染的產業經濟社會,轉型朝向低能源密集、低碳排放、低污染、資源循環再利用之綠色永續社會發展。而此種高碳經濟與低碳經濟的鬥爭,再也不是口號,即使各界對美國新川普政府走回頭路的疑慮,但自 2016年 11月 4日全球生效的氣候變遷巴黎協定,已經啟動此銳變滾輪;包括中國大陸,各國政府已開始盤點與規範產業的碳定價,而碳價機制將自 2017年起陸續成為國際產業市場競爭條件與進口的門檻。


巴黎協定啟動低碳經濟滾輪


同時,誰走在最前端,就有機會制訂與規範全球產業發展的標準、尺度,進而引領技術、專利與市場競爭條件。這個滾輪,現實上嚴重的衝擊各國產業生產與競爭條件;2016年底蘋果公司高階主管造訪台灣,要求其合作廠商需在一定時間內完全採用再生能源。同時,中國大陸並陸續要求其境內的台商需符合碳定價與碳排放機制。這兩個鮮明的發展,明顯的驅迫台灣與產業部門快速轉型。


不僅對台灣,世界各國面臨重要轉型挑戰至少包括四個面向:一、產業經濟層次:首當其衝為一國社會在產業上面對從高碳(褐色)經濟轉向低碳經濟的挑戰,尤其,如何從耗能、高污染的褐色經濟結構轉型;又如何從此種結構困境中進行創新性的突破。二、國家政策架構與論述層次:該國是否能迅速從綠色新政的角度,提出前瞻的能源、產業、減碳與消費之政策架構與論述,而帶動國家經濟與社會之政策決策的轉向驅動。三、社會覺醒與行動層次:該國民眾是否充分感知劇烈氣候變遷所造成的全球各地與本國在地的重大災害與威脅,覺醒與認知國家需要改變各種不永續的、不正義的能源與環境補貼,並朝向為未來世代準備的經濟社會努力。四、治理轉型與創新層次:該社會公民團體倡議全球暖化風險、綠色與永續經濟的社會發展模型、並強力監督政府產業、環境管制之能耐(capacity of public scrutiny);而政府在治理層次上,是否能夠發展創新、納入由下而上的社會公民知識與代表,進行夥伴式、充分溝通的決策模式,來對抗劇烈氣候變遷威脅。而台灣,要如何開始準備?


突破高碳經濟之路徑依賴


在國際脈絡下,台灣面臨垂直壓力包括全球產業競爭、快速新興工業國家威脅、追趕已開發國家產業技術的產業結構調整,以及國際綠色公約(減碳公約)制裁壓力形塑的產業、能源(再生能源、核能)的結構調整與發展。特別是,台灣在新興工業化國家中表現相當活躍,但由於能源結構高度依賴、能源利用效率偏低、產業政策規劃上偏重製造業,因而在能源消耗及溫室氣體排放量上居高。


台灣近二十年來 CO2排放量增加為 116%到 137%間,年平均成長率超過 4.9%。在 1990年排放 110百萬公噸,到了 2008年排放 252百萬公噸,占全球 1%。同年人均排放量達 11ton CO2,占第 18名。 2010年 CO2人均排放量升高至 11.53噸,排名更提升至全球第 16名,在 5百萬人口以上國家台灣更名列第 6,以人口 1千萬以上國家而言,台灣排名第 8位。最新的數據顯示,2014年 CO2人均排放量升高至 10.95噸,同樣在 1千萬人口以上國家台灣名列第 8(IEA, 2015)。


近二十年來台灣社會卻持續陷入結構性的永續經濟衝突,高耗能、耗水、高污染產業(濱南開發案)、水質污染(中科三期)、相應氣候變遷下之農糧安全、水權分配(中科四期)、水資源開發(吉洋人工湖)、健康風險(國光石化、台塑六輕四期擴建案)、土地正義與社會分配(苗栗大埔案)、地層下陷、濕地保護(國光石化)、地下水源保護(永揚案)、海岸保護(台東美麗灣)等,皆呈現高度複雜性的經濟、社會、能源之盤繞困境。


事實上,過去我國追求經濟快速成長是以部分犧牲環境、健康、勞動權益而進行的褐色經濟,而這種犧牲的體系建立在高排碳、高耗能、高污染的能源與產業模式。政府一方面宣稱因應全球氣候變遷進行減碳規劃,並建構低碳與綠色經濟產業,但另一方面,近二十年來卻不斷發展與氣候變遷減量與調適方針相反的高耗能、高污染與高耗水產業。其中,雖然涉及台灣產業結構轉型的難題,卻也表現出政治經濟的拔河。換句話說,面對劇烈氣候變遷下能源與產業發展的衝突,作為其新興工業化國家之台灣社會正處於交雜的巨大社會轉型挑戰。


交戰未來:五加二需要建構社會學習曲線


近年來,行政院大力推展「低碳經濟」與「低碳社會」概念,經濟部也推動綠色經濟、綠色服務業、再生能源產業、新能源產業計畫,都代表台灣面臨國際經濟、綠色公約與國內產業結構轉換的表徵。同時,2016年中以來,新政府展開推動創新產業政策,五加二的產業創新,包括亞洲矽谷、生技醫療、綠能科技、智慧機械及國防航太等五大創新產業,再加上新農業、循環經濟,也象徵台灣需快速尋求接軌新的產業趨勢,來深化與延續其經濟能耐與強度。其中,最重要的元素皆包括了低碳、智慧、永續與循環的元素。另一方面,近期新政府持續翻新「能源政策行動綱領」,並推出「氣候變遷行動綱領」,也顯示新政的新氣象。


然而,無論是創新產業政策,或兩個重要的國家能源與氣候變遷行動綱領,都涉及了永續能源、環境保護、產業創新與社會公平等面向,而這些翻轉台灣的規劃亦涉及社會「軟件」:支持、學習、理解、甚至歷史、文化、認同與社會多樣性的創造,若僅停留在過去發展型國家由上而下的政策推動、指導邏輯,將面臨各種轉型對抗的困境;或者,代工製造業的發展思維,也不利於各種產業、社會創新。面對轉型,政府與社會都需要進行治理典範的轉移。


換句話說,要啟動與翻轉新經濟與新社會,需儘快開拔拓展社會軟件的氛圍,建構社會溝通、學習曲線(social learning curve),透過設計與研發各種由下而上的民間參與,讓參與元素滲入創新產業內涵,並形塑社會接受度高的能源、氣候變遷架構下的消費、行動、規範與認同,方能墊高創新產業五加二的新經濟社會土壤。


建構這樣的社會學習曲線,台灣過去並不熟悉。雖然,台灣社會在亞洲擁有奠基在土地、歷史、文化元素的強健公民社會量能,強力的監督政府並提出相當系統的風險知識,但如何引導此全球新典範的產業與治理轉換,需要更多研發;否則,將停留近十多來政府與社會對抗的「僵局風險治理」。進而論之,台灣未來新世代的產業經濟、社會發展,不能只停留在經濟、產業、金融的推估模式,需要進行具規模性的社會研究,讓強健的公民活力、參與、溝通、學習、支持與信任能滲入各領域,進行全盤的社會轉型。關鍵的低碳、智慧、永續、循環概念,將根植於社會,緩衝與取代高碳經濟的思維。


故此,筆者認為不僅需建構研究新社會的智庫,也需要鼓勵搭建各種溝通平台,來促進社會學習曲線的滾動。


驅動社會轉型


當全球在問「我們想要怎樣的未來?」時,台灣社會必須捫心自問:除了消極地去認識自身社會發展的軌跡,更要轉向積極設定社會未來的方向和路徑。而社會轉型並無法一蹴可幾,需要社會長程、反身思考。尤其涉及到政府、市場、科學與社會之結構性障礙與利益衝突,包含治理模式、行政障礙、經濟模型、科學認知、社會想像與永續認同,不但需要動態性的建構前瞻的社會發展圖像(Leitbild; guiding vision),更需要建構社會學習曲線來促成結構性轉型;從過去的經驗來看,此種變動一開始都是從微調起步,累積動能,以待變化。


為促進政府、市場、科學與社會的結構微調,一方面要透過實踐來建構論述,另一方面要容許創新的社會實驗與錯誤,經由反覆的審議、改造與修正而形成強大的協同效應(synergy),逐步轉換認知、價值、制度、意識形態,最終進行典範轉移。為了發展社會強健性(social robustness)來挑戰陳痾的結構困境,應鼓勵各部門建立風險溝通、對話的網絡平台,透過多元、多樣、動態的溝通與社會學習,驅動整個系統的變革。


建構多樣、多元之溝通平台與網絡


在台灣,由於需要根本重建各項轉型能耐,因此,發展創新、民主、多元的驅動社會轉型網絡,方能全盤、逐步、多面的轉換社會價值、經濟發展思維與國家治理典範。亦即,要能夠撼動與改變褐色經濟模式下的政治與社會發展,需要多點、多面、多網絡的進行變革。因此,要迅速彌補過去與全球低碳社會發展脫勾,需以更靈活、彈性、對話、創新的網絡溝通行動機制來倡議與推動,進而符合工業4.0多元動能精神。


此關鍵在氣候與能源政策上更為重要,尤其涉及新的經濟社會、價值認知、世代正義與產業發展模式。因此,建立多元的驅動社會轉型網絡來創制新的社會永續論述、挑戰既有決策模式、形塑創新的社會價值與經濟思維,為台灣當務之急。


從鉅變社會之轉型管理(transitional management)角度,我們看到,這個多元的行動網絡包含不同層級行動者,包括政府(中央與地方)、科學家、媒體記者、各個NGOs/NPOs、學術研究中心(參見圖示)。透過這些動態多元的行動節點,一方面能透過對話與溝通的民主程序持續設計長程的氣候與能源政策議程,另一方面能夠不斷的將議題擴大與前台化(agendaing)而發展社會永續論述,深化國家能源轉型的動能。


這個行動網絡架構,對應台灣目前高度活躍的公民社會,可以發展為相當清晰的多元網絡動員路徑(multi-mobilization roadmap),特別是近年來各領域公民團體系統性的就各種公共議題建構專業性的風險知識,如台灣環保聯盟、綠色公民行動聯盟、地球公民基金會、富邦文教基金會、再生能源推動聯盟、主婦聯盟、綠色陣線、綠色和平組織等。台灣在這個階段所發展出的社會強健性,有助於我國在嵌入國際、中央與地方的跨界氣候與能源轉型,翻轉過去單面向的政府菁英決策,而形成由下而上的動員。無論是價值典範、能源選擇、新經濟社會體系的動員與發散,都需要這股強大的社會能量。


而在知識界,如台大風險社會與政策研究中心正扮演這樣的角色,連結中央、地方政府、NGO/NPO、媒體、企業、在地知識團體等,試圖建構、尋求新未來的轉型社會之驅動平台,透過網絡擴散的知識實踐運動,促發變革。


總體而言,納入與翻轉台灣活躍的社會民主網絡能量特質,擴大政治參與,並連動政府、產業與民間在朝向低碳與綠色的經濟、能源、與社會新典範發展,為我國躍向氣候變遷與能源轉型關鍵的新路徑。

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