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財團法人海峽交流基金會

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川普對外政策觀察及幕僚群角色分析◆文/嚴震生(政治大學國際關係研究中心美歐所研究員)

  • 更新日期:109-08-16

川普總統就任以來,主要的外交安全內閣及幕僚都已到位,但他的外交政策仍在逐漸成形階段,不過有幾項發展是可以確定的。基本上,大部分的觀察家認為二次大戰後所建立的國際自由經貿秩序將會出現變化,美國霸權領導的集體安全體系也有可能動搖,這些可能和川普以「美國優先」(America First)為競選口號、想要推翻既有的體制有關,因為他不僅希望排乾華府沼澤,也想要重整當今的國際秩序。

貿易政策:捨多邊取雙邊

首先,川普強調的「美國優先」在其就職演說中有了較為明確的方向,簡言之就是「買美國貨、雇美國人」(Buy American, Hire American),具體的作為當然是希望美國的製造業能夠回到美國設廠,同時為了讓他們的產品在國內市場具競爭力,就必須對進口產品課徵高的關稅。這也是為何川普在競選期間就不斷控告中國大陸是匯率操縱國,並且透過不公平貿易行為,得以傾銷美國許多產品,造成雙方貿易的極大順差,因此他一定會祭出關稅迫使北京修正或讓步。不僅中國大陸,他就任後甚至將美國的兩個盟邦日本及德國,也同樣歸類為匯率操縱國,完全忽視後者所屬的歐元區其實有19個成員。

在美國製造業工廠外移方面,川普曾點名的外移地點包括中國大陸、韓國及墨西哥,台灣也曾榜上有名。在他的國會演說中,川普特別提到自中國大陸2001年加入世界貿易組織(WTO)後,美國總共關閉了6萬間工廠。川普要求美國企業回流,可以說是恩威並施,一方面為它們減稅及提供優惠,另一方面則是對海外設廠的企業出口到美國的產品課徵巨額關稅,並且還要對其在美國的公司開罰。這些措施是否能夠真的為美國創造具有競爭力的就業尚待觀察,但從川普想要透過關稅來達到降低貿易赤字及擴大就業機會雙重目標的想法,確實看得出他企圖要兌現競選承諾。

川普在競選中,對多邊自由貿易協定多有批判,認為北美自由貿易協定(North American Free Trade Agreement, NAFTA)對美國經濟的傷害大於獲利,過去20年製造業的工作減少了1/4,因此需要重啟談判。川普上台後第4天,就透過行政命令要求美國貿易代表(U.S. Trade Representative),將美國從太平洋夥伴關係協定(Trans-Pacific Partnership, TPP)的簽署國退出,同時要美國「永久」(permanently)退出TPP的談判。川普認為多邊的自由貿易機制對美國不利,因此主張美國以後將尋求的是雙邊自由貿易的談判,這等於也宣布了正在進行中的跨大西洋貿易暨投資夥伴關係(Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP)的談判壽終正寢。

如果美國放棄多邊國際自由貿易機制,這意味著川普預備將美國帶領到經濟國家主義(economic nationalism)的路上,而不願意承擔自二次大戰後由它本身所主導建立的國際自由經貿秩序的領導地位。儘管中國大陸因非民主國家,未獲邀參加世界七大工業國(G7)的峰會,而在重要的國際經貿組織如世界銀行(World Bank)及國際貨幣基金會(International Monetary Fund, IMF)中,受制於西方國家的長期經營與把持,北京也難發揮影響力。在此情況下,中共當局決定自己建立它的經貿秩序,包括成立以俄羅斯、印度、巴西及南非為成員的金磚五國(BRICS),以及有西方國家加入的亞洲基礎建設投資銀行(Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB),另外還參與主導東協加六的區域全面經濟夥伴關係(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)及推動在亞太經合會(Asia Pacific Economic Cooperation, APEC)架構下的亞太自由經濟貿易區(Free Trade Area of the Asia Pacific, FTAAP)。

TPP在歐巴馬的外交理念中,是美國重返亞洲(Pivot to Asia)或再平衡亞洲(Rebalancing Asia)政策的核心元素,也是圍堵中國大陸的重要工具,因為大部分的亞太國家若能在經貿方面不過度依賴中國大陸的市場,就比較願意配合美國的戰略考量。當川普簽署退出TPP的行政命令後,秘魯、澳洲及紐西蘭等TPP成員國就認為少了美國的龐大市場,TPP的經濟規模頓時銳減,其成效將會嚴重折損,因此希望世界第二大經濟體的中國大陸,能夠加入這個多邊自由貿易組織,而智利也邀請北京參加TPP 3月份在該國舉行的峰會。極為諷刺的是,原本設計用來圍堵中國大陸的TPP,現在卻積極邀請被圍堵對象的中國大陸加入。

當川普摒棄全球化及自由貿易的同時,中國大陸國家主席習近平在今年初世界經濟論壇(World Economic Forum, WEF)表示,若中國大陸是全球化的受益者,願意承擔領導的責任。事實上,在去年9月於杭州舉辦的G20峰會上,中國大陸在這個全球性組織的影響力和領袖地位已逐漸形成,顯然在美國排斥多邊國際自由經貿秩序之際,中國大陸已預備好隨時接手。這難道符合川普一再所強調的「讓美國再度偉大」(Make America Great Again)的信念嗎?

國防政策:鞏固霸權

或許美國有可能不再是國際經貿的領導國家,但川普並沒有放棄美國軍事霸權的地位。我們可以將America First解釋成為「美國第一」。川普上任後,增加國防預算10%,超過500億美元,顯然他是要讓美國擴大與其它國家軍力的差距,鞏固其全球霸權的地位。他同時也增加了國土安全部及退伍軍人部的預算,但砍了國務院的預算。如果從經費預算的配置來看,川普選擇的是重武輕文,同時也展現他對傳統外交運作的不信任。

儘管他在競選期間,曾經對北大西洋組織(North Atlantic Treaty Organization, NATO)及美日韓同盟做了批判,認為前者是冷戰時期的產物,已不符合時代需求(obsolete),而日韓甚至可以為了自衛而發展核武,同時也對這些軍事同盟的成員未能分擔應有的國防軍費表示不滿。然而,在他就任後,國防部長、國務卿及副總統先後出訪歐洲,雖然仍希望各國能增加國防預算,但卻一改川普的口吻,認為北約仍然是非常重要的軍事同盟,顯示美國新政府在安全議題上,並未揚棄多邊共同防禦機制。在亞洲方面,國防部長一上任就造訪日韓,國務卿及副總統也將這兩國納入首訪亞洲的行程中。

國安幕僚:鷹派掌權

川普上任後的國安外交團隊雖然尚未全部到位,且還出現國家安全顧問已經更換的情形,但基本上我們可以從他目前已任命的首長及他的一項行政命令看出端倪。川普的前後兩任國家安全顧問佛林(Matt Flynn)和麥克馬斯特(H.R. McMaster)、國防部長馬提斯(James Mattis)及國土安全部長凱利(John F. Kelly)都是戰功彪炳的職業軍人將領,而首席外交官的國務卿則由企業界出身、無政治經驗的提勒森(Rex Tillerson)出任,可以大致認定川普確實想要「排乾沼澤」,不聘用體制內的政治人物,而他的國安外交團隊也充分反映了他的思維。國家安全顧問不需要參議院的同意,而馬提斯(98-1)及凱利(88-1)都獲得國會高票通過,提勒森(56-43)則是獲得全數共和黨參議員的支持,民主黨參議員中僅有3位投給他,是一個幾乎以政黨認同為投票參考的同意權行使。

川普在1月28日簽署一道改變國家安全會議成員的行政命令,排除參謀長聯席會議主席(Joint Chief of Staff),卻增加白宮首席策略顧問(Chief Strategist),而這個川普新設的職位,是由相當具爭議的極右派份子巴農(Steve Bannon)出任,讓這位不需要國會同意、不受國會監督、政治任命的川普核心幕僚,成為國家安全會議的固定成員。除了首席戰略顧問為過去政府所沒有外,川普還在白宮成立了一個新的經濟組織—國家貿易委員會(National Trade Council),由長期嚴厲批判中國大陸經貿不公平作為的加州大學爾灣分校經濟學教授納瓦羅(Peter Navarro)擔任主席,他和巴農都是白宮內的鷹派幕僚。

交易外交與多邊安全機制並行

川普與歐巴馬在外交理念方面最大不同處,就是後者是政策專家(policy wonk),且對美國在國際政治中扮演的角色有所定見,但前者卻是以民粹為考量,缺乏整體的大戰略。由於川普出自企業,相信透過交易在談判中獲利,因此許多觀察家認為過去的傳統外交(traditional diplomacy)已被他的交易外交(transactional diplomacy)所取代。這也是為何他比較相信雙邊(一對一)而非多邊的談判機制,選擇退出TPP,也讓TTIP的談判沒有任何新的進展。

從川普就任至今約2個月的時間來看,他的外交政策受白宮鷹派的影響,但內閣成員和副總統扮演制衡角色,甚至在國外訪問時與盟國修補關係。在國際自由經貿秩序方面,川普政府與歐巴馬政府的理念與作為有極大的差異,選擇遠離多邊自由貿易協定的國家經濟主義,但在國際安全合作方面,雖然曾出現理念及態度上的差異,但在實際作為方面卻有趨同的情形,這或許是許多幕僚的軍事背景讓川普願意接受多邊的集體安全機制有關。

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