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財團法人海峽交流基金會

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解析川普上台以來的東亞戰略新情勢◆文/翁明賢(淡江大學國際事務與戰略研究所教授、台灣戰略研究學會理事長)

  • 更新日期:109-08-16

2017年2月,德國慕尼黑舉辦年度國際安全研討會,主辦單位提出「後真相、後秩序與後西方」的主軸概念,描述當代西方國家所面臨的全球與區域秩序失控現象,當然意有所指的針對美國新上任的川普總統就任前後以「美國第一」為主軸的競選政見,不管是針對英國退出歐洲聯盟、北約組織防衛預算分攤,或是與俄羅斯關係的晦暗不明、要在美墨邊界築高牆,以及限制外來移民的舉措等,都顯示對此「三後」的憂慮。

此外,針對東亞情勢,川普提出日、韓同盟國的軍費分攤問題、北韓核武與飛彈試射、中國大陸為匯率操縱國等,也引發東亞地區國家隱憂不安,產生與西方國家相對應的三個「後現象」:首先,「後美國」:華盛頓是否不再主導亞太戰略格局發展,讓中國獨自在亞洲撐起一片天?「後民主」:南韓總統遭彈劾下台與菲律賓杜特蒂總統違反人權作為,以及「後結盟」:美日、美韓等傳統防衛合作關係,是否會因為川普的決策風格,發生東亞秩序潰散的現象?是以,未來影響東亞戰略情勢走向的因素,呈現「多元化」與相互牽動,當然對台灣帶來更多不確定因素與挑戰。

影響東亞戰略情勢因素

■ 川普的外交決策風格

川普是一個政治素人,沒有擔任過任何美國各階層的公職,憑著房地產炒作致富,又擅長運用媒體創造知名度,被譽為美國總統選舉以來的黑天鵝現象。是以,川普的從政風格採取另類思維,不受傳統共和黨「建制派」的約束,反對既有高層及其派系利益既得者,一切以所謂平民百姓福祉為依歸,在「美國第一」的競選口號下,牽動既有的貧富不均、種族關係緊張、移民等問題,這就給反建制派留出空間,以增進每一位民眾的福利為政策考量,某種程度也陷入「民粹主義」的施政風格。加上其主要國安團隊人選幾乎來自於退役將領、商業鉅子與其競選幕僚,沒有處理國際與外交事務的經驗,又不信任既有國務院官員,很難釐清未來川普決策理則。

■ 美國重返亞太戰略三大支柱的挑戰

在川普競選成功之後,透過其「百日維新」宣言,以及上任之後,「劍及履及」的簽署各項行政命令,停止「跨太平洋夥伴協定」(TPP)的談判進程,終止歐巴馬健保,禁止7個有伊斯蘭國恐怖份子的中東北非國家移民進入美國等,不僅引發美國內部民眾反彈,也增添盟國對華盛頓不確定因素之疑慮。

在歐巴馬時期,透過「重返亞太」戰略的三個支柱:「經濟上」建構TPP;「軍事上」提出「全球公共空間介入作戰」概念,強化遠程封鎖作戰能量;「政治上」鼓勵亞太國家朝向「民主化」與「自由化」轉型,這些戰略與政策,似乎沒有進入川普的雷達網上。面對亞太最重要崛起國家中國大陸,歐巴馬時代所建立的「美中新型大國關係」,也還沒有進入川普對中關係的戰略議程,只是與蔡英文總統通話之後,引發兩強之間「一中政策」的調整疑慮,在川普與習近平通話之後,雖然此事件也告一段落,但仍留下一個潛在爭議。

■ 區域熱點持續加劇

北韓從金正恩上台以來,連續4次核武測試,於2017年的新年電視談話上,金正恩大肆炫耀北韓核武能力,並稱北韓正積極研發的洲際彈道飛彈「試射準備工作已進入最後階段」。果不其然,3月6日,在金正恩全程主導下,北韓「戰略軍火星砲兵部隊」進行試射彈道飛彈訓練,同時發射4枚飛彈,接近日本的經濟海域。北韓參演部隊包括負責打擊駐日美軍基地的部隊,據以檢驗該部隊的核彈頭管理能力和作戰能力。當北韓顯示出有能力發展洲際彈道飛彈能量時,也引發美韓加強引進「戰區高空飛彈防禦系統」(THAAD,簡稱「薩德系統」),未來也可能推廣至日本領土。

不過,當2016年12月,美國與南韓達成協議部署上述系統,由於其X波段雷達偵搜能量高達2,000公里,被北京視為對其國家戰略安全極大挑戰。中國大陸外交部長王毅指出,目前影響中韓關係的最大問題,就是美韓執意要在韓國部署充滿爭議的薩德系統,北京敦促南韓懸崖勒馬、中止部署,「不要在錯誤的道路上越走越遠」, 顯示北韓核試牽動美日韓中的戰略角力。不過,問題起因為北韓不斷發展「大規模毀滅性武器」,引發美國與南韓「自我防衛」需求,某種程度北京應該思考如何抑制北韓的冒進作為。

其次,美中南沙島嶼對峙持續緊張,2013年以來中國大陸一直在南沙建構人工島礁,引發菲律賓提交南海仲裁案,2016年7月,國際海洋仲裁法庭判決馬尼拉勝訴,也無法阻止北京的「填海造陸」進程。川普上台以來,美國一直不斷強調北京要停止在南沙群島的軍事化工程,2017年2月18日,美國派遣航空母艦戰鬥群美國尼米茲級航空母艦(Nimitz Class Aircraft Carrier)卡爾文森號(USS Carl Vinson)艦隊在南海周邊例行巡航任務,顯示華盛頓對於北京作為的不滿,未來雙航母結合,成為例行性巡弋任務,自然加大美中兩強在南海地區軍事衝突的可能性。

此外,美國國防部3月6日公布2016會計年度「自由航行報告」(FON),顯示美國船艦行經或飛機越過全球各地總共22個「過度主張海洋主權」國家的海域,在中國大陸部分,包括主張「過度的直線基線」、主張「專屬經濟海域(EEZ)上空的管轄權」,「對外國飛經其航空識別區但沒有進入其領空之意的外國飛機設限」,以及「要求外國軍艦無害通過EEZ也需事先獲得許可」,某種程度顯示美國在乎南海落入中國大陸勢力範圍,影響其國家核心利益,相關南海主權宣示國也會捲入兩強之間的戰略競逐。

對東亞安全情勢的衝擊

分析上述三項影響東亞戰略情勢因素,理解在川普上台之後,整體亞太戰略輪廓尚未清晰之前,中國大陸積極參與、主導的亞太戰略將直接衝擊東亞安全情勢。

首先,2017年2月17日,習近平在中國大陸「國家安全工作座談會」上提出兩個引導:「要引導國際社會共同塑造更加公正合理的國際新秩序」與「引導國際社會共同維護國際安全」;此外,1月17日,習近平參加世界經濟論壇會議時特別強調,「經濟全球化」對許多人而言已成為「潘朵拉的盒子」,但不是全球問題的起因,不能將所有問題歸咎於全球化。

其次,北京透過第一次發表的「中國的亞太安全合作政策白皮書」,透露出6項主導亞太安全的原則:

第一,促進共同發展,夯實亞太和平穩定的經濟基礎。

第二,推進夥伴關係建設,築牢亞太和平穩定的政治根基。

第三,完善現有地區多邊機制,鞏固亞太和平穩定的框架支撐。

第四,推動規則建設,完善亞太和平穩定的制度保障。

第五,密切軍事交流合作,增強亞太和平穩定的保障力量。

第六,妥善處理分歧矛盾,維護亞太和平穩定的良好環境。

這些皆顯示出,北京過去「韜光養晦」的防禦性對外戰略路線有所調整,某種程度擠壓美國在亞太地區的能量。

面對東亞戰略新情勢,包括北韓核試、台海對峙與南海問題持續發酵下,為了求取最大戰略利基,台灣必須採取積極「維持現狀」戰略思考,維繫「中華民國主權獨立的現狀」,採取「等距交往」的思維,維持「台美關係」的「零意外」,也必須注意「美中關係」未來的走向,尤其在南海主權爭議上,台灣必須採取「戰略平衡」,發揮太平島的人道救援作用。在兩岸關係方面,建立穩定互動管道,擴大兩岸和平發展利基,發揮穩定亞太安全積極參與者的角色。

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